“雙自貿”建設背景下三亞閑置房屋盤活利用機制研究

文/高盈盈

引言

1987 年11 月20 日，國務院批復三亞由縣級市升格為地級市，經過30 多年發展，三亞由貧窮落后的小鎮成為國際知名的熱帶濱海旅游城市，依賴自身地理位置的特殊性和生態環境的優越性，構建“旅游+”產業模式，構建“大三亞旅游經濟圈”，在產業協同和融合發展上，也順應國際旅游島開發建設需要，走出一條以濱海旅游業和房地產業為先導的跨越式發展道路。2018 年三亞市GDP達到595.51 億元，是1987 年2.93 億元的203.3 倍，年均增長18.7%。自國際旅游島建設之初的2010 年至今，三亞市第三產業占GDP 比重保持在65%以上，2018 年這一指標數據是68.6%。近年來房地產開發投資額增長迅猛（圖1），筆者從相關資料和新聞中了解到，三亞房地產業對GDP 的貢獻很大。房地產業對GDP 貢獻度過大這一問題在其他城市也較為突出，引發學術界關注，劉斌斌和黃吉輝就提出房地產行業占GDP 比重的提高不利于地區產業結構合理化程度的提高。三亞房地產市場存在地域獨特性，由此也引發其他不利影響，即季節性閑置房屋過多等問題。

圖1 三亞市房地產開發投資額

“候鳥”是海南近些年來顯現的一大特色，尤其是在三亞、陵水、保亭、五指山等地，每年一到9、10 月份就陸續有很多北方老人南下越冬，過完“春節”，北方天氣回暖，再回到家鄉，這些老人被稱為“候鳥”。“候鳥”成為催熱三亞房地產市場的重要力量，也是三亞購房的主要群體。在新建住房銷售中，島外購房者占90%，主要來自東北三省、蒙新隴等高寒地區，京滬等高房價溢出地區，浙江、蘇南等長三角地區，以及成都、重慶等西部城市。據海南省住建廳提供的數據，海口“候鳥”購房量約占全市購房總量的50%，三亞、陵水“候鳥”購房量占市縣購房總量的85%-90%，其他市縣“候鳥”購房總量占比為85%左右。“候鳥”聚居區快速發展，產生特殊的旅居養老現象。數據顯示，2017 年10 月1 日到2018 年4 月3日，在海南過冬的“候鳥”老人達165 萬人，其中60 歲以上的老人占56%。海南省人口總數不足930 萬，“候鳥”老人相當于海南總人口數的17.7%。

“候鳥”聚居區在西方發達國家早已盛行，“候鳥”式養老產業發展的成功范例也有不少，美國“陽光州”佛羅里達州就是一個成功的典范。有學者以國外典型案例作為參考，針對海南的特殊性作了分析。較為遺憾的是，眾多研究均只關注這種服務于島外“候鳥”的旅居養老形式的新奇，而未考慮“候鳥”是季節性表現，“候鳥”人群的大量集中涌入會給海南帶來較大輸入性壓力，公共基礎設施缺乏、“候鳥群體”管理無序、交通醫療壓力過大、物價猛漲等問題出現季節性集中爆發。就此，王郅強等提出三亞是受“候鳥”型養老群體影響最大、引起社會關注度最高、隱含社會矛盾最為尖銳的城市，當地居民與“候鳥”型養老群體之間的個別沖突也時而見諸報端，諸多矛盾為三亞市的社會治理埋下隱患。另外，“候鳥”購置的價值量較大的房產為“候鳥”型房地產，房產的使用率取決于“候鳥”過冬時間，三亞在三月份到九月份會出現季節性空置率較高的現象。在城鎮化發展過程中，房子是重要的稀缺資源，其大量空置是巨大的資源性浪費，“空城化”和“空心化”影響了房地產市場的健康發展，扭曲了房屋居住屬性，使其變成了投機品和投資品。

關于住房空置問題，海南早在2010 年就出臺文件強調：“著力調整房地產開發結構，轉變房地產發展方式，為促進房地產業轉變發展方式，財政、稅收、住房和城鄉建設等部門加快研究制定鼓勵住房租賃的優惠政策，解決商品住房空置率的問題。”這是國內地方政府首個關于空置率的對外明確表態，遺憾的是，其成效甚微。超高的房屋空置率一直困擾著三亞經濟社會發展，并受到政府以及社會多方關注。在2018 年4 月13 日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30 周年大會上，鄭重宣布黨中央支持海南建設自由貿易試驗區和逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設（簡稱“雙自貿”）。“雙自貿”建設的提出改變了傳統房地產業，“雙自貿”建設的主色調不是搞“候鳥經濟”或者“養老經濟”，因此在三亞陸地面積僅有1919.58 平方公里的情況下，研究三亞“閑置房屋盤活”問題對產業融合、優化地方政府管理和提高居民收入等均具有重要作用。

一、“雙自貿”提出后對房地產業的影響

三亞開發與開放過程中必不可少的內容是房地產業發展，空置房的出現有其歷史原因，探究房地產業發展的起落、興衰是“雙自貿”建設背景下探索三亞空置房解決思路的前提。基于此，本文依照國家對海南的三次戰略布局——1.0 海南經濟特區、2.0 國際旅游島、3.0 自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，分階段總結三亞房地產發展的實踐過程，從而為三亞空置房問題的解決提供思路。

（一）1.0 海南經濟特區建設背景下的房地產業

1988 年4 月，中央決定正式批準海南島建省，同時在海南建立一個“更大的特區”，實行“比現有特區政策還特”的政策，海南與1980 年成立的深圳、珠海、廈門和1981 年設立的汕頭經濟特區共同成為新中國五大經濟特區。作為全國陸地面積最小的省份，海南面積僅是新疆的五十分之一，但在當時五個經濟特區中卻是面積最大的唯一一個省級經濟特區，由此人稱“大特區”。建省辦特區這一消息顯然沒有“先進”和“發達”到讓一些人通過投機獲取第一桶金，但也給當時的海南島帶來不小的影響和變化。

建省初期的海南各方面尚處于發展不成熟的階段，為應對落后的經濟狀況，其在產業布局上一直搖擺不定。經歷了工業主導向商貿業發展的轉化，從“投資潮”到“房地產熱”的終極選擇，1988 年海南房地產平均價格為1350 元／平方米，1991 年為1400 元／平方米，1992 年則猛漲至5000 元／平方米，比1991 年增長257%，1993年上半年房地產價格達到頂峰，為7500 元／平方米，僅1992 年漲幅就超過50%（圖2）。90 年代“房地產泡沫”的破裂及其后的“爛尾期”，給海南以沉重打擊。結凍的交易市場、超多的空置房、荒蕪的土地、運轉不動的金融機構、趨死難活的房地產企業、手足無措的政府，形成了房地產“超常規發展”后蕭條的海南。

圖2 海南房價與全國房價對比圖

（二）2.0 國際旅游島建設背景下的房地產業

從1999 年到2006 年，通過解救、改制、改建、改造、合作、拍賣、破產、債轉股、新投資等方式，海南逐步消化掉數百萬平方米的爛尾樓、半拉子工程。為尋找經濟發展新路徑，海南提出了建設“生態大省”的新思路，經歷十多年蟄伏后的2009 年底，隨著“國際旅游島”國家戰略新概念的落地，海南再次成為焦點。2009 年12月三亞商品房簽約均價15857.44 元/平方米，環比上漲23.46%，創下單月三亞商品房銷售均價歷史新高。國際旅游島建設背景下的海南又變成了大工地，引發了“向海要地熱”、“海景豪宅和旅游房地產開發熱”、“島外購房熱”三大熱潮。

“總結”是對三亞閑置房狀況作出理性分析的基礎，1.0和2.0 時期的“房地產熱”均屬于非正常現象，在表象上有諸多相似之處：同樣的發展理念與思路，同樣涌入了大量投機資本，同樣造成了房價的非正常飆升。相似表象背后的不同之處在于：1.0 時期房地產泡沫的迅速破滅是由于當年房地產市場建立在資本投機基礎之上，房地產業在經濟發展落后的海南進行跳躍式發展，此外，國家宏觀調控政策也進行了強制性干預。在這一階段，“爛尾期”持續時間長，擺脫蕭條煞費腦筋。而“國際旅游島”項目獲批后的“房地產熱”，比1.0 時期有更多的資金進入市場，但炒作資金大部分來自銀行貸款。此時海南省工業體系逐步建立，旅游業逐步成為海南發展支柱產業，實體經濟發展已經步入正常發展時期，支撐力量較強。2.0 時期的投資熱潮更具有“理性”色彩。

對兩次“房地產熱”的市場需求進行分析可知，上世紀90 年代“房地產泡沫”時期70%為投機者炒作，真正出于居住和商務活動目的的購房需求僅占30%。二十多年后，國際旅游島建設時期的“房地產熱”則受旅游資源驅動，投資主體和投資目的發生了變化。投資主體主要是財富新貴，投資目的以休閑旅游為主，基于市場原因，“兩投購房”（投機性和投資性購房）導致大量房源既不用于居住也不用于出租，形成大量“空置房”。

（三）3.0“雙自貿”建設對三亞房地產業的影響

2018 年4 月13 日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30 周年大會上，鄭重宣布黨中央支持海南建設自由貿易試驗區和逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。

為遏制炒房現象再次出現，4 月22 日，海南省委辦公廳與省政府辦公廳聯合下文限制島外購房，條件是非海南人購房需要交2 年以上社保（原限購區需要交5 年社保）。其后又陸續出臺一系列房地產新思路調控與新政策——“最嚴土地政策”、“最嚴圍填海管控措施”、“最嚴集約節約用地和耕地保護制度”、“最嚴限購政策”，四項“最嚴”政策從各個方面管控、調整房地產市場的發展。

圖3 三亞市商品房銷售面積

分析海南省經濟社會發展統計數據庫提供的數據可知，在政策管控下，“雙自貿”并未對三亞商品房銷售市場產生大的沖擊，相反，嚴控下的三亞房地產市場需求出現回落，從源頭上遏制炒房現象的再次出現，但是歷史遺留的三亞高空置問題是三亞房地產市場能否真正回歸健康平衡狀態的關鍵。從歷史演進狀況分析，三亞高空置的出現是政策導向下的市場行為，而市場運行經常受局部及獨立利益驅動，具有自發性和一定的盲目性，另外，市場經濟的發展往往會忽視公眾利益，有些事情是市場管不了或者管不好的。空置房給地方政府、持有房產的投機客以及常住居民均造成不利影響，但市場又難以自行消化空置難題，要鏟除社會弊端，就必須從宏觀上加強監管與調控，以校正市場的偏失和彌補市場的不足，引導市場以及市場經濟健康發展。

二、“雙自貿”建設下三亞閑置房屋盤活機制的探索

三亞閑置房屋盤活是一個系統性工程，探索盤活機制的核心問題是哪些需要盤活、由誰盤活、如何盤活。筆者從閑置房屋的盤活原則和盤活路徑對閑置房屋的盤活進行探索。

（一）閑置房屋盤活原則

一是真實性和全面性原則。分片區進行考察，任務下放，責任下放，激勵下放，聯動構建摸底考查體系，構建聯幫帶制度，互相監督并糾正，定期抽樣調查，嚴處弄虛作假行為，杜絕形式主義，建立權力制衡、全民參與、信息公開、輿論監督四位一體新機制。輿論是監督政府決策執行的有效途徑，可開辟輿論監督窗口，并對核實無誤的信息如實加以公布，弄虛作假行為出現一個查處一個，進行制度約束。這是一項復雜的社會系統工程，需要全員參與，大膽創新，要激活市場主體的創新性，為空置房屋盤活引入新鮮血液，針對盤活中優良的行為主體給予獎勵和激勵，并給予政策傾斜，讓制度透明化、簡單化、易操作化。全民受益之時就是產業良性發展之時，就是政府優良制度表現的最佳時期。僅有個人受益之時是制度矛盾的體現，要將出現的矛盾撲滅在小火苗時期。

二是自愿性原則。以公民自愿為原則，在推進閑置房屋盤活時妥善解決好復雜的利益沖突，平衡社會利益關系。政府應將工作重心放在滿足人民群眾合理的利益訴求上，充分利用掌握的各種社會資源，以負責任的態度履行利益平衡責任。

三是動態性原則。盤活空置房是一個動態性系統性工程，是隨著時間推移而不斷調整的過程，戰線持久，需要統一標準、大膽實踐、逐步完善。

四是分類指導原則。對空置商品房進行分類，對于不好開發的地區，重點建設具有民族特色的旅游景區，比如椰田古寨、黎苗文化旅游景區，就地開發空置房屋民宿，打造網紅打卡地，使之成為全民身心放松的后花園。

五是層次性原則。優先盤活優質空置房，利用優勢資源加以精心打造，走好盤活閑置房這盤棋，在盤活中推動經濟社會穩定發展。

六是系統性原則。多力合作，政府、房地產企業和業主合力解困，利用平臺宣傳，政府給予政策傾斜，針對空置商品房盤活構建良好的營商環境，助力企業等市場主體充分發揮創造性和創新性。

（二）閑置房屋盤活路徑

盤活閑置房屋以治理管理為根本，以改革創新為動力，以改善民生和促進城市可持續發展為目標，從而做實做強海南“雙自貿”建設。三亞盤活閑置房屋是“點”和“面”的結合，具體表現如下：

一是科學規劃，找準“穴位”。盡快開展三亞閑置房屋盤活的規劃工作，規劃過程中找準關鍵部位，從局部到整體、由“點”到“面”進行推進。

二是項目引導，責任到位。實地考察，明確盤活閑置房屋狀況，以項目為主導，成立專項小組，定任務、定進度、定責任，確保各個項目落實到位，高質量完成工作任務，并高度重視新聞媒體輿論監督和人民群眾監督。

三是改進方法，防控風險。不采取強力干預手段，采取漸進式微型干預方式。為防范盤活閑置房屋時的矛盾糾紛，避免信息不對稱，構建利益相關方對話共商機制，建立多方參與平臺。

四是政府主導，多方參與。盤活閑置房屋是一項復雜的系統工程，政府主導是關鍵，多方參與是宗旨。應推廣“政社互動”的社會治理新模式，從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉變，讓政府調控同社會協調互聯、政府行政同社會自治互補。

五是投資多元，利益保證。一方面要積極吸引并鼓勵社會閑散資金投入，使投資主體多元化、融資渠道多樣化，實現閑置房屋投資、融資、運營、管理的良性循環；另一方面，政府部門應積極建立完善的績效評估考核體系，形成相應的獎懲監督機制，將績效評估與閑置房盤活相結合，以發揮部門機構人員的主動性和能動性。

盤活閑置房屋以各項戰略、制度和法律法規的嚴格執行為保障，須真正做到柔性管理、人性管理和城市規劃、建設、管理的有機銜接、協同發展，以成功地樹立盤活閑置房品牌，協調好本島居民、“候鳥”群體、人才引進和游客的住房問題，給全省乃至全國提供一個優良的閑置房盤活樣板。