土地整理中的人地關系探析

文/李敏

人地關系，簡單來說，就是人與土地之間的關系。人與土地之間的關系是相互的：一方面，人類通過各種生產(chǎn)、生活活動，改變著土地利用的結構和功能；另一方面，土地利用的結構和功能的改變，又調(diào)整著人類的生產(chǎn)、生活活動。土地本身既具有自然系統(tǒng)的自然屬性，即自在性、給定性、原生性以及活動方式的自發(fā)性，遵循著自然規(guī)律的作用，又同時具有社會屬性，受到社會規(guī)律的約束。

土地整理是通過土地平整工程、農(nóng)田水利工程、防護林工程以及道路工程，達到增加耕地面積、提升耕地生產(chǎn)力的目的。我國自從1997 年實施土地整理以來，無論是理論研究還是具體實踐，均取得了較大的成績，開發(fā)了一種能夠有效解決人地矛盾的途徑。

一、土地整理中的人地矛盾

土地整理中的人地矛盾，集中表現(xiàn)為土地整理區(qū)域中的人口、人均純收入與耕地面積之間的矛盾，可定量描述，以人均耕地面積為主要劃分依據(jù)，一般分為高壓、緊張、敏感、脆弱等四類，矛盾程度依次遞減，土地整理空間和潛力依次增大，真實刻畫了土地整理中人與地的客觀狀況。

土地整理中的四類人地矛盾中，高壓是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度高，人口多，人均純收入高，各項配套工程好，可開發(fā)整理的土地潛力低。緊張是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度較高，人口較多，人均純收入較高，各項配套工程較好，可開發(fā)整理的土地潛力較低。敏感是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度較低，人口較少，人均純收入較低，生態(tài)環(huán)境敏感，各項配套工程較差，可開發(fā)整理的土地潛力較高。脆弱是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度低，人口少，人均純收入低，生態(tài)環(huán)境脆弱，各項配套工程差，可開發(fā)整理的土地潛力高。

二、土地整理中改善人地關系的途徑

（一）增加耕地面積，提升耕地生產(chǎn)力

土地整理中改善人地關系最直接的途徑和最根本的目的就是增加耕地面積，提升耕地生產(chǎn)力。耕地面積的增加，能直接緩解人地矛盾，而耕地生產(chǎn)力的提升，能間接緩解人地矛盾，是土地整理中改善人地關系最突出的要點。

增加耕地面積，一般情況下可通過零碎土地的歸并和整理、廢棄農(nóng)村居民點的整理、未利用土地的開發(fā)和復墾來實現(xiàn)。耕地生產(chǎn)力的提升，即耕地質(zhì)量的提高，一般情況下，通過各類配套工程的綜合整治開發(fā)及改善種植結構、培肥地力、改良鹽堿地等改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植條件的措施來實現(xiàn)。

（二）改善農(nóng)業(yè)基礎設施即提升規(guī)模作業(yè)能力

土地整理四大工程：土地平整工程、農(nóng)田水利工程、防護林工程和道路工程。該四大工程，改善了農(nóng)業(yè)基礎條件，提升了規(guī)模作業(yè)能力，可達到改善人地關系的目的。農(nóng)業(yè)基礎設施的改善，四大工程的實施，可直接緩解人地矛盾，而規(guī)模作業(yè)能力的提升，可間接緩解人地矛盾。

土地平整工程，通過大塊地區(qū)土地的平整、土石方的合理分配，既增厚土層，使其便于耕作，又有利于土壤保水保肥，通過部分田埂的去除、降坡，達到增加有效耕地面積、提高土地利用率的目的。農(nóng)田水利工程，通過灌溉渠和排水溝的合理配套設置，形成灌溉渠網(wǎng)和排水溝網(wǎng)，優(yōu)化土地整理區(qū)域的水源供應，灌溉排澇合理順暢，可以增強耕地抵抗自然災害的能力，有利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。防護林工程，可在土地整理區(qū)域內(nèi)防風固沙，改善區(qū)域氣候小循環(huán)，有利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。道路工程，既能改善土地整理區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)建設，方便物質(zhì)運輸、居民出行、同時也提升了規(guī)模作業(yè)能力，降低了農(nóng)民的勞動強度。

（三）改善生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)安全

土地整理的實施，導致土地利用方式的變化以及區(qū)域景觀的改變，改善了生態(tài)環(huán)境，促進了生態(tài)安全，因而這是改善人地關系的一個重要途徑。生態(tài)環(huán)境的改善，景觀格局的改變，能直接緩解了人地矛盾，而生態(tài)安全的促進，能間接緩解人地矛盾。

土地整理四大工程，在改善農(nóng)業(yè)基礎條件的同時，能改善生態(tài)環(huán)境。土地平整工程，整平土地整理大塊區(qū)域，有效減少水土流失。農(nóng)田水利工程，灌排渠溝的合理配置，可有效防止土地整理區(qū)域土地被污染，也可改良鹽堿地。防護林工程可以涵養(yǎng)水源、凈化空氣，有效減少土壤侵蝕。道路工程，使得土地整理區(qū)域環(huán)境變得整潔衛(wèi)生，農(nóng)村生活環(huán)境得以改善。通過土地整理、開發(fā)、復墾，能改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，緩解人地矛盾。

（四）增加農(nóng)民收入，加速新農(nóng)村建設

土地整理的實施，導致耕地面積的增加以及種植結構的改變，必然會增加農(nóng)民收入，加速新農(nóng)村建設，人地關系自然得以改善。農(nóng)民收入的增加，直接緩解人地矛盾，而新農(nóng)村建設的加速，同樣能直接緩解人地矛盾，這是目前農(nóng)村協(xié)調(diào)人地關系的一個重要方面。

土地整理的結果是：耕地面積增加，農(nóng)民收入提高；種植結構改變，從種植傳統(tǒng)的小麥、玉米等糧食作物，變?yōu)榉N植西瓜、蔬菜等經(jīng)濟作物，成本較低而經(jīng)濟效益非常明顯。新農(nóng)村建設的內(nèi)容，也是土地整理的重點，土地整理的實施，必然會加速新農(nóng)村建設。只有在最短的時間內(nèi)將舊村土地整合并盡快還耕，才能緩解人地矛盾。

三、土地整理協(xié)調(diào)人地關系中存在的問題

（一）重數(shù)量，輕質(zhì)量

我國土地整理的最初目的是緩解人地矛盾，保持耕地紅線。隨著土地整理實踐的開展，完善的土地整理規(guī)范也以增加耕地面積為首要目標，土地整理項目能否得到審批，最重要的一點就是看增加的耕地面積是否較多。目的、政策的設計導致現(xiàn)在較多的土地整理實踐片面追求增加耕地數(shù)量，不注重開發(fā)整理的土地質(zhì)量的提高。例如，為了保證立項能夠得到審批，一些土地整理項目選在土地質(zhì)量低下的荒灘、坡地、鹽堿地，且在項目實施過程中，只注重地塊的平整，而不設法改良荒灘、鹽堿地來達到提高土地質(zhì)量的目的。

（二）重經(jīng)濟效益，輕生態(tài)效益

土地整理追求的是經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益均得到提高，而我國目前的土地整理實踐，仍是片面追求經(jīng)濟效益，主要表現(xiàn)為注重增加耕地面積、提高耕地產(chǎn)出、增加農(nóng)民收入，忽略或者忽視生態(tài)效益的提高，主要表現(xiàn)在不注重保持整理區(qū)內(nèi)生物多樣性、打破整理區(qū)內(nèi)生態(tài)平衡。對于經(jīng)濟效益的重視和生態(tài)效益的輕視，其原因可從以下幾個方面來說明。首先，思想方面的原因。從項目的申請、規(guī)劃直到實施，不可避免地存在急功好利、追求看得到的經(jīng)濟效益而忽略看不到的生態(tài)效益的現(xiàn)象。其次，具體設計方面的原因。例如農(nóng)田水利工程、道路工程和土地平整工程在設計過程中，片面追求整齊、布局美觀，可能會對一些溝渠裁彎取直，破壞原有的生態(tài)平衡，或片面追求高效，土地平整完全機械化，溝渠、道路完全混凝土化、直線化，未設置生物通過的專用通道，易導致土壤板結、自然植被遭破壞、生物物種減少、生物種群趨于單一，使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（三）重部門組織，輕公眾參與

我國土地整理實踐，一般是由相關國土部門組織并負責申請，由相關專家進行規(guī)劃設計，由中標的相關建設行業(yè)進行工程實施，無論在哪個階段，利益與土地整理關系最密切的公眾參與都較少。在申請階段，公眾參與較少，立項未充分聽取公眾意見，使得項目可行性較差。在規(guī)劃設計階段，強調(diào)專家設計，公眾幾乎不參與，規(guī)劃設計有可能不符合當?shù)貙嶋H情況。在實施階段，土地權屬調(diào)整牽涉公眾具體利益，公眾不參與，容易出現(xiàn)矛盾，且由于缺乏公眾監(jiān)管，工程質(zhì)量無保證。

（四）重前期建設，輕后期管理

我國土地整理實踐開展了若干年，國家對土地整理的各個階段，包括立項申請、規(guī)劃設計、工程招投標，逐漸形成了一系列規(guī)范。而土地整理的效果究竟如何，國家投入大量資金是否達到了預期的目的，此類后期評價缺乏相應的規(guī)范，且四大工程的后期管理與維護缺乏相應的責任人，可能出現(xiàn)新上工程無法發(fā)揮應有作用以及新增耕地重新撂荒的局面。

四、土地整理中協(xié)調(diào)人地關系的相應對策

（一）數(shù)量、質(zhì)量并重

應加強土地整理規(guī)范建設。土地整理的根本目的應是既增加耕地面積，又提高耕地質(zhì)量。這要求我國土地整理實踐首先從思想上對耕地質(zhì)量的提高加以重視，其次要從具體規(guī)劃上側重于提高耕地質(zhì)量，項目驗收時不僅要確保增加的耕地面積，而且對耕地質(zhì)量要有一定的標準，達不到標準的，不能驗收通過，最后要在工程實施若干年后考檢耕地質(zhì)量，如果不合格，應采取一定的懲罰措施。

（二）經(jīng)濟效益、生態(tài)效益并重

土地整理實踐在增加經(jīng)濟效益的同時，一定要注重生態(tài)效益的提高。注重土地生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求和重要手段。土地整理要側重景觀規(guī)劃，強調(diào)生態(tài)保護，注意使土地整理與當?shù)刈匀磺闆r和社會情況相一致，在盡可能保持原來生態(tài)平衡的基礎上，合理改變土地整理區(qū)域的景觀生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)平衡效果更加顯著。從系統(tǒng)論的角度分析，只有保證土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧與穩(wěn)定，才能達到土地資源可持續(xù)利用的目的。

（三）部門組織、公眾參與并重

土地整理是為了緩解人地矛盾而開展起來的，土地整理牽涉利益最大、關系最密切的是土地整理區(qū)域的公眾。緩解人地矛盾，關鍵的一點是以人為本，在土地整理中以公眾為本，因為農(nóng)民最熟悉土地，基本以土地為生。在土地整理的各個階段，強調(diào)公眾的參與，可以達到較好的效果。在立項申請階段，可邀請當?shù)剞r(nóng)民參與地點的選取、土壤的改良等；在規(guī)劃設計階段，可參照公眾意愿，來衡量規(guī)劃設計的合理性，土地權屬的調(diào)整更應該考慮讓公眾直接參與；在工程實施階段，可邀請公眾監(jiān)督工程質(zhì)量，保證土地整理資金的合理有效利用。

（四）前期建設、后期管理并重

土地整理不僅要注重前期建設，更應該關注后期評價及管理。土地整理應該實行運行管理，即考查前期投入的資金如何使后期的工程更好的運作，規(guī)劃的工程如何發(fā)揮作用，只有這樣，才能真正達到土地整理的目的。土地整理項目后期評價及管理是根據(jù)一系列經(jīng)濟、社會、生態(tài)指標，來判斷規(guī)劃設計的工程是否很好地發(fā)揮作用。目前，我國土地整理實踐應該加強后期評價指標體系的建設和運營制度的制訂，明確土地整理形成的土地資產(chǎn)、工程資產(chǎn)的所有人、維護人和使用人，明確后期評價與管理的具體程序、方法、步驟及其措施，使土地整理真正造福于公眾，使土地整理區(qū)域人地矛盾得到緩和。

五、結語

我國土地整理的根本目的是為了促進人地關系的和諧，在土地整理實踐過程中，出現(xiàn)了一系列問題，不利于人地關系的和諧，我們要采取相應措施，兩手抓，兩手都要硬，使土地整理事業(yè)真正健康持續(xù)發(fā)展。