我國農村基層協商民主存在的問題與對策分析

馬文貞

（西華大學馬克思主義學院 四川成都 610039）

協商民主是基層人民參與基層治理的有效途徑之一，以習近平為核心的黨中央高度重視基層協商民主建設。黨的十八大首次提出并系統闡釋了社會主義協商民主并強調積極發展基層協商民主。黨的十九大也強調了發揮社會主義協商民主重要作用。黨的十九屆四中全會提出堅持社會主義協商民主的獨特優勢，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，健全充滿活力的基層群眾自治制度。然而，農村一直以來都處于社會治理的末端。在實際農村治理中，協商民主面臨協商地位不平等；農民參與意識不強、參與度不高；必要的監督問責機制缺乏，協商制度法規建設滯后等突出問題。要想著力推進基層直接民主制度化、規范化、程序化[1]，發展社會主義民主政治，推動社會治理和服務重心向基層下移[2]，保持社會穩定發展，進而推進國家治理體系和治理能力現代化的任務依然艱巨。究其原因，與農村實際情況、現有的基層民主治理理論和基層治理實踐經驗有關。

我國農村基層協商民主的發展現狀

協商民主( deliberative democracy)這一概念是約瑟夫·畢賽特1980在《協商民主: 共和政府中的多數原則》[3]一文中提出。二十世紀后期，西方推崇的代議制開始出現許多社會問題。社團民主高度發展，人們開始反思代議制民主，協商民主理論在西方應運而生。后經伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩等人的發展豐富，本世紀初傳入中國，結合馬克思的人民民主理論、列寧的社會主義民主理論以及中國共產黨人的協商民主思想，形成了中國特色社會主義協商民主，在農村地區生根發芽、蓬勃發展。

協商民主制度從外引進，與中國農村實際緊密結合，形成社會主義協商民主是具有中國特色的協商民主。協商民主已經在農村基層蔓延開來，以溝通、協商、共識為主要構成元素的協商民主成為人民群眾表達利益訴求的重要手段。有力地推動中國農村經濟、政治、文化、社會全面發展。且發展勢頭大好，保證了人民有序地參與政治，完善我國社會主義民主政治。然而，中國廣大農村地區協商民主發展情況不盡相同，有的地區協商民主建設如火如荼，有的地區還尚未實現脫貧。我國農村基層協商民主的問題和完善途徑仍需不斷深入研究探索，民主建設的道路依然任重道遠。

我國農村基層協商民主存在的問題

農村基層協商民主在鄉鎮黨委領導和鄉鎮政府的指導之下，充分發揮農民的主動性，取得了很大程度的進步。但是在農村協商民主過程中還存在著協商主體地位不平等，農民參與度不高，農村基層協商民主的監督和問責缺位等問題。

協商主體地位不平等

改革開放之前，可以說是國家政府控制著農村政治；改革開放之后，社會主義市場經濟的發展、稅制改革等激發了農村經濟的發展壯大，農村社會結構深刻變化，經濟上的獨立使得人們開始需求政治上的滿足。而且，中國共產黨對基層協商民主的重視使得兩委（村黨支部委員會和村民委員會）得以建立，如今農村基層協商民主的主體主要是村干部和村民兩方。

學界普遍認為基層協商民主是“在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式參與公共決策和基層社會管理的活動”。[4]放在農村對應的應是廣大村民，協商的主體是人民，協商的目的是為人民。而中國農村自古以來都是一個以血緣、宗族關系為紐帶的傳統社會，在討論集體事宜時往往都是宗族內德高望重之人擁有最大發言權。“鄉村權威與秩序的維持仍然需要依賴鄉村中存在的多元的權威及其內在規則?！盵5]這在一方面利于各“權威”制約平衡，但同時也滋生出只顧私人、宗族團體利益、不顧人民集體利益需要的惡劣行徑。早期的鄉村乃至現在極少部分的鄉村仍然存在權利尋租者、灰黑勢力和某些富人等邊緣群體參與政治協商，為達到自身利益而威脅壓迫村民，導致村民們不敢也不輕易表達政治訴求。而且在實際鄉村會議中，村干部由于接受過教育，熟悉國家文件政策，政治表達更為清楚熟練，在協商中處于明顯掌控地位；相反農民由于難以掌握晦澀難懂的政府文件，加之自身表達欲望不強，在協商中反而處于從屬地位。

農民參與意識不強、參與度不高

農民是鄉村民主運行的主體，農民的廣泛參與是避免協商制度流于形式的重要形態。[6]可見協商民主的實現價值很大程度上取決于民眾參與度。在中國農村，普通群眾參與意識不強、參與度不高是農村協商民主發展緩慢的一個重要的因素。

農民參與協商積極性不高其直接原因是大部分人忙于勞作，沒有時間精力參與。協商所耗費的時間精力不能與同等體力勞動換來的效益多，生活的壓力讓他們更傾向于選擇創造物質財富。其次，兩委的干部的消極作為是其重要原因。黨員干部在工作中缺乏熱情、責任感；遵循“不出事”原則，簡化、形式化協商會議；不聽取群眾心聲，不接受參加協商會議的村民的咨詢，不同意參會村民的提取意見，只是盲目忙于應對各類上級檢查。缺乏合理的基層干部的監督考核制度，沒有法規約束的干部缺少危機感，不會思考如何切實為人民服務，而群眾即使想提意見或舉報檢舉也怕官員怪罪，遭受排擠。這樣就使民主協商流于形式，得不成效。再有農村人口的構成不平衡是其主要原因。迫于生存壓力，農村大多年輕人選擇背井離鄉，到大城市謀出路。留下大多為老人和兒童，農村老齡化、空心化嚴重。老人由于身體和教育程度低大多選擇不參加，看不懂政府文件即使參加也提不出建設性意見，村民議會只能走個過場、草草了事。

農村基層民主協商制度法規建設相對滯后

目前，我國的基層民主協商制度化正不斷完善、持續推進。但在其建設過程中仍存在協商內容本身不明確、法規實施不到位、缺乏監督問責機制等漏洞。

協商內容定義模糊直接影響了協商的開展，協商制度缺乏統一標準。協商民主的內容是“對經濟社會發展中的重要問題和人民群眾關心的熱點難點問題”。[7]人民群眾具體的利益訴求的實現才是民主協商所追求的。優先考慮群眾切身利益才是立足中國共產黨為人民服務宗旨的根本，不談空話、喊口號才是貫徹國家鄉村治理方針政策的有效途徑。其次，法律法規落實流于形式。民主懇談會、居民議事會、鄉村論壇等已成為農村民主協商的主要形式。但在實際操作中，協商的主體——村民只是出席了會議，一味地聽取工作匯報，不提出自己的見解；而干部們其實早就擬好了協商結果，召開會議只是起通知作用。并且他們會縮短各抒己見時間，壓縮會議進程，讓村民沒有機會也不會有充足的時間思考問題，參與不到決策過程，決策自然缺少科學規范。再有監督問責的缺失更進一步助長了這種風氣。監督問責是民主協商的最后一關也是關鍵一環，其結果直接左右著協商取得成果與否。但是當今的村民議事往往追求皆大歡喜的結果，完成政府指標，忽視甚至忽略監督問責這一步驟。其結果往往以村干部主導會議收場，民主、協商、溝通、共識儼然成為空中樓閣。

推動我國農村基層協商民主發展的完善途徑

我國農村基層協商民主建設還處于發展階段，不可避免的存在一些問題，但總體發展勢態良好。為推進、完善農村基層協商民主建設，化解上述困境，必須探尋科學有效的發展對策。

明確農村各主體角色定位，平等協商

基層民主協商之所以能夠在我國農村落地生根、發展壯大，主要在于“農村局部利益沖突（或利益差別）的可化解性”。[8]發展好農村基層協商民主最重要的是理清各主體的角色定位，處理好各方利益關系。

堅持黨的領導核心地位。加強農村基層協商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用[9]，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。在決策過程中村黨支部既要深入群眾，為民解憂；也要加強黨組織建設，確保黨和國家的大政方針切實落實。黨領導一切才能最大程度促進協商，為人民服務。堅持政府在協商民主中的指導地位。村民委員會是政府的下屬機關，是國家和人民的橋梁與紐帶，肩負著傳遞國家方針政策和聯系人民群眾的使命。毛澤東曾說過，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。正因它是各類政策文件的權威解讀者，所以在指導政策實施有絕對的權威性。但是村民委員會也應做到簡政放權，簡化不必要程序，同時定時做好回訪工作，高效解決群眾困難。只有村黨支部與村委職能的有機結合、配合，才能最大限度保證人民主體地位，最大程度地聯系群眾，發揮基層協商民主作用。

培養提升農民協商意識，積極參與民主協商

改革開放以來我國探索和建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、村（居）民議事會、村（居）民理事會、懇談會等基層協商民主形式。雖極大提升了農民參政熱情，但農民的民主協商意識仍然薄弱。黨的十七大報告指出：“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能?！盵10]為此可以發展各類村民組織。除了兩委主持召開的會議外，其他如家庭調解會、廣場舞社、象棋社等人民團體也應大力扶持發展。建立完善人民團體參與各渠道協商的工作機制，使人民團體能更好地“組織和代表所聯系群眾參與公共事務，有效反映群眾意愿和利益訴求”[11]，幫助黨開展群眾協商工作。人民團體的注入不僅可為民主協商增強凝聚力，還能廣泛聯系群眾、激發主人翁意識。再有開展主題活動，廣泛學習協商精神，讓農民理解各種理論知識，掌握協商技巧本領。讓農民在實際會議中有話想說、有話可說，真正實現“有事好商量，眾人的事情眾人商量”。[12]最后要把尊重人民主體放到政策法規中，確保農民主體地位，增強農民協商信心。

規范農村協商民主運行機制，推進農村治理法治化、規范化

“制度的生命力在于執行?！蓖七M農村基層協商民主治理，必須完善民主決策、民主監督以及民主反饋機制，推進農村基層協商民主規范化、制度化、法制化運行。

完善農村基層協商民主決策機制要求豐富拓展協商的內容。將民主協商的具體內容書面規范化，涉及農民切身利益的問題得到法律法規保障。通過農村協商會議，形成協商民主議題和方案，提交村民會議討論和決定，達成共識后方可實行。保護弱勢群體協商權利，提供財政補貼喚起參與討論的積極性。同時政務信息及時性、公開化，確保人人都能第一時間了解決議進程，人人都能參與其中。健全完善基層協商民主監督制約機制。一是要將民主監督法規化，使監督有法可依。二是實行全方位監督，不僅是監督主體多元化還包括監督范圍不設限。政府、村民、媒體都可以對農村協商民主進行監督，監督協商民主會議的各個環節，并對環節中出現的問題進行及時反饋。建立農村基層協商民主反饋機制。在各級建立專門的民主反饋機構，尤其在兩委加大投入力度，農民隨時隨地都能反映民情，減少因反饋渠道不暢通引起的農村群眾需求表達隨意和無序化，最大程度地匯集民意。反饋機構部門的職責范圍也需明晰化，推行部門個人考核制度，防止出現管理職能交叉、重合等情況，杜絕部門間推卸責任、遇事不作為等行為。最后還要建立反惡意舉報的懲罰機制，公務人員也是人民，理應受到尊重。如遭到村民的惡意攻擊應當有可以投訴的渠道。這既是對農民合法合理使用監督權的威懾，也是對干部的合法權利的保護。以上的各類機制的有效整合能幫助廣大村民更好更快地融入到協商民主的大環境中，發揮協商民主的重要作用。

總結與反思

基層協商是中國特色社會主義政治的重要內容。[13]無論是基層選舉民主還是基層協商民主，都內涵表達了人民民主的思想?；鶎舆x舉民主更為直接但并不能解決民主進程中的所有問題?；鶎訁f商民主整合了各方利益需求，吸納群眾意見，可以做出更為科學的民主的決策。但是協商民主理論本身是為適應資本主義而提出的，加之我國傳統農村社會結構情況復雜，多權威參與鄉村治理已成常態，基層協商民主發展時間較短，就不可避免地會出現各種問題。綜合上述所談，在探求農村協商民主建設的問題上更多的不是流于協商民主的表面，側重其理論表達，更應在強調其重要性的同時，結合農村各地多方面實際情況，在實踐中摸索出新方法、新途徑，走中國特色的基層民主協商之路。