多元化鄉村地區環境利益協調機制的構建

王世梅

溫州大學法學院，浙江 溫州 325035

一、鄉村地區環境利益多元化的研究背景

日趨豐富的物質生活和精神生活驅動著農村基層群眾行為方式的變化，這種變化使得鄉村地區群眾的生活方式、行為方式及社會關系發生的重大的轉變。在物質生活已逐漸滿足的前提下，鄉村地區的基本矛盾已經轉化為人們對美好生活的追求與不充分不平衡發展之間的矛盾，這種矛盾不僅深刻體現于不同經濟狀況所決定的新的鄉村階層分化所導致的鄉村基層權力關系的重構中，更是體現在基層權力關系構建背后所表征的利益分化。而基本矛盾在環境法領域體現就是人們對于美好環境的需求同環境污染和生態破壞等環境問題持續發生之間的矛盾。多種利益訴求的逐步出現并開始影響鄉村地區人民的基本生活狀態，環境利益的多元化便是其產生的最新問題。在全面建設生態文明的過程中發揮法律規范對環境利益的多元化的規制作用以及由此構建的利益協調方式便是本文要探討的目的之所在。

二、鄉村地區環境利益多元化的內在邏輯

依照馬克思主義理論學說，萬事萬物的存在都有其內在原因，鄉村地區環境利益多元化的出現必然要經歷一定的發展過程，這個發展過程是一個由原因到過程到結果的過程。環境利益的持續分化是過程，其結果便是鄉村地區環境利益的多元化，由此所要探索追尋的便是導致鄉村地區環境利益多元化發展的原因。在筆者看來，鄉村地區環境利益多元化的基礎在于我國鄉村多元經濟的持續發展。隨著我國市場經濟改革的持續推進，資源控制及資源需求的差異性的日益擴大，使得環境資源控制主體和需求主體具體劃分更加明確。經濟體制的改革也使得我國原本的環境資源均等社會逐漸轉變為環境資源利益分化社會。例如農業資源已從原本農民控制用以提供糧食這一生存必需品的純粹資源轉變為既包括多種鄉村工業的生產發展資源，城鄉居民觀光資源，也包括其原本的農業糧食資源的多重屬性。在農業資源有限的前提下，農業資源的原有控制者農民可能就會與鄉村工業生產者之間發生農業資源爭奪的矛盾沖突問題。農業資源作為公眾公用物，沒有法律規范對其開發利用進行規制就會產生不加節制的不當利用，隨之而來的就是一系列環境污染、生態破壞問題的出現。在我國的基本矛盾由物質文化需要與落后的生產力矛盾轉化為人們對美好生活的追求同不充分不平衡發展的情形下，人們對于環境的美好追求也會基于自身經濟狀況的不同而產生需求差異，由此也會產生環境利益多元化的必然結果。歸根結底，鄉村地區環境利益多元化是我國鄉村地區多元經濟持續發展的必然結果。

三、鄉村地區環境利益主體多元化分析

（一）鄉村地區內部環境利益主體的多元化

首先是在農村地區最為基本的依舊從事農業的種植從業者。大部分鄉村地區存在的基礎仍然是建立在農業產業之上，因而農業種植仍舊是傳統農村地區的主導產業，傳統的種植業從業者在農業勞作和日常生活中所產生的污染較少，危害較小，除了農藥污染，一般生活垃圾污染之外，很少產生其他有害的環境污染源。其對環境利益的需求最重要的就是體現在種植業生產的必備因素，例如水源，土壤質量等因素，水的質量狀況直接影響到其農業產量的多少。同理，土壤質量狀況的好壞也會對農作物產量產生影響，在農業產業作為其主要生活來源的前提下，農作物的產量直接影響到其收入的多少和生活質量的好壞。

其次從養殖業從業者的角度看，由于養殖業利潤的增加，部分原本從事種植業的農民由于經濟利益的刺激開始轉向從事養殖業，養殖業在鄉村地區的經濟總體狀況中占據的份額也逐漸增加，但是鄉村地區養殖業在其運作過程中，普遍存在著環境污染的現象，而且是鄉村地區主要污染源之一。2014 年畜禽養殖污染的COD 排放量占農業污染COD 排放量的95.2%，氨氮排放量占農業氨氮排放量的76.8%，總氮排放量占農業總氮排放的63.4%，而總磷排放量占農業總磷排放量的77.0%，所有畜禽養殖污染物排放量占農業污染排放總量的90%以上①。由此可見，養殖業已經是農業污染的最為主要的污染源。由于養殖規模大小不同，污染監管不嚴等緣由，養殖畜禽所產生的后續污染物質幾乎沒有采取有效的污染防治措施進行無害化、資源化處理，其主要的處理方式仍舊以直接排放為主。另外，隨著畜禽養殖規模化的生產模式使得種植業與養殖業分離更加巨大，畜禽排放物在養殖業的利用率不斷減少，更是使得畜禽排放物更多的是直接排放，割裂了畜禽排放作為種植業生產肥料的綠色循環。

最后為外來資本介入主體。由于城市擴張的需要，大批位于擴張范圍內的工廠企業搬遷到鄉村地區，也給鄉村地區帶來嚴重的工業污染。眾所周知，工業污染的污染物種類繁多，不同于傳統的農業污染物相對單一的情形，其產生的污染影響更加深遠持久，需要漫長的時間才能通過環境的自我凈化功能完全消除，其產生的工業“三廢”物質會嚴重破壞鄉村地區的生態環境，農業生產環境。工業污染對于種植業和養殖業的生產活動影響巨大，但反之，種植業與養殖業所產生的污染則不會對工業生產產生巨大的影響。在面對工業污染時，種植業從業者與養殖業從業者之間形成的是一個利益共同體的關系，如何保護自身的環境利益，防止工業污染的危害繼續擴大成為這個利益共同體首先要面對的問題。

（二）鄉村地區外部環境利益需求主體的多元化

由于鄉村地區環境不可避免的會產生外部性效應，它必然會對鄉村地區外部主體產生極大影響，既包含凈化空氣、美化環境等正外部性所產生的影響，也包含環境污染、生態破壞等負外部性產生的影響。加之鄉村地區內外部的自然聯動機制，也必然不可能將鄉村地區環境利益需求主體排除在環境多元主體之外。那么鄉村地區環境利益的多元化就應當既包括社區內部環境主體的多元化，也包含社區外部主體對社區內部環境利益需求的多元化。內部主體與外部主體二者的環境利益是不可分割的，外部多元主體的環境利益需求對內部主體的生產活動具有引導作用，內部多元主體的產品供給影響外部主體的物質和精神生活質量。在此，筆者將外部主體依據自身對環境需求形式的不同分為兩種類型，即物質環境需求者和精神環境需求者。物質環境需求者指的是在生存發展過程中以環境中的物質利益為主要追求的人。精神環境需求者指的是在生存發展過程中物質生活滿足的前提下，以享受美好環境為主要追求的人。

四、環境利益多元化協調機制的構建

（一）村委會與基層黨組織環保職責的構建

自上世紀80 年代我國實行農村村民自治以來，農村自治便成為了我國鄉村治理的重要方式，但由于鄉村居民受教育程度普遍偏低、鄉村村民環境保護意識薄弱，村民委員會和基層黨組織在鄉村地區的環境保護工作的開展遭遇困境，加之鄉村地區熟人社會性質，在發生環境問題時都礙于鄉里鄉親的關系很難采取有力措施。恰恰正是鄉村地區的熟人社會性質，使得在解決鄉村地區的環境利益多元化問題時便不能脫離這一基礎，村民委員會作為村民的自我組織、自我管理、自我發展的作用以及基層黨支部作為鄉村地區模范先鋒隊的作用在鄉村地區多元化的環境利益協調上就應當更加凸顯。

依據我國2010年修訂后的《村民委員會組織法》的第八條第二款的規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會的環境保護義務僅為引導義務，在2014 年新的環保法中雖首次規定了農村地區的環境保護問題，但也并沒有對村民委員會的環境保護義務加以規定。因此，筆者主張要更加具體明確村民委員會的環保職責，充分發揮村委會的協商作用。村民委員會環保責任的明確不僅對于鄉村地區環境保護、污染治理有著更加良好的作用，它更是事關我國生態文明建設全局。鄉村地區作為我國最廣大的地區，生態文明建設推進最困難的地區，不實現鄉村地區的生態文明建設，就實現不了全國生態文明的建設目標。

（二）鄉村地區環境監查體制的革新

筆者此處的監查的內涵既包括監督，也包括查處，而不是只監督不查處。傳統的城鄉二元環境保護體制下，普遍重視城市環境的改善和利益的協調，而輕視鄉村地區環境的保護和利益協調。但鄉村地區相較于城市地區環境問題又更加凸顯，由此產生的城鄉環境保護的失衡、城市污染向鄉村地區轉移增加、城鄉環境利益出現分化的問題也更加嚴峻。變革鄉村地區傳統的依賴政府監管的一元化環境監查體制，實現鄉村地區環境監督檢查的實效性，對于加強鄉村地區的環境監查工作對于預防、協調鄉村地區環境利益分化意義重大。蔡守秋認為“我國環境監測機制的改革，應采取以政府為主導、政府和市場共同運作、政府和社會共同生產環境監測信息的模式，即政府環境保護行政部門直接領導的環境監測機構和取得環境監測資質、非政府的環境檢測機構并存的共同監測的形式”②。但筆者認為，鄉村地區的環境問題與城鎮地區的問題有一個重要的不同之處在于城鎮地區的陌生人社會有較多的公眾參與，而鄉村地區基于熟人社會而對環境監督參與較少。因而農村地區環境利益分化的協調不僅需要監測機構的參與，也需要強力的執法機構，更是需要廣泛的公眾參與。基于此，筆者認為需要采取以下構建方式。

其一，設立專門的鄉村環境保護監督檢查機構。現行鄉村地區的環境監督檢查雖有政府環境保護主管部門為主導，但其責任同城市環境監督檢查并未區分開來。在城鄉環境監察特點、表現形式大不相同的情形下，仍然采用傳統的城鄉統一監管明顯不合理。且鄉鎮一級的人民政府大多并未設立獨立的環境保護部門。因此，設立專門的鄉村環境保護監督檢查機構，加強鄉村地區環境監督檢查，聯合鄉村地區村委會實施更加有效的環境監督檢查行為意義重大。

其二，提高鄉村地區居民環境監督參與度。當下我國的環境監督檢查行政行為大多以被動型為主，即以群眾的投訴為行為準則，投訴較少便行政行為較少，沒有投訴便沒有行政行為，政府環保機構在鄉村地區的環境監督檢查行為中缺乏主動性。將鄉村地區的居民納入環境監督過程中，利用鄉村居民在鄉村地區信息獲取的優勢，充分發揮鄉村居民在鄉村地區的有利條件是實現環境監督實效的重要方式之一。鄉村地區居民參與環境監督可以有效控制和減少鄉村地區的環境污染和生態破壞等環境問題，有助于抑制環境利益的分化現象。

注釋：

①孔祥才，王桂霞.農業供給側改革背景下中國農業污染的治理路徑［J］.云南社會科學，2017（6）：53-57.

②蔡守秋.中國環境監測機制的歷史、現狀和改革［J］.宏觀質量研究，2013，10，1（2）：4-9.