西方發達國家農業轉型的經驗及對湖北的啟示

丁建軍 余海鵬

摘要：西方發達國家經過上百年的探索，完成了傳統農業向現代農業的轉型，本文在對其主要做法和經驗進行了深入分析，認為完善的法律法規政策支持體系，規模化、專業化、商品化的生產體系，強大的科技教育支撐以及高效的社會化的農民合作組織等是其農業成功轉型的關鍵。湖北作為農業大省，農業轉型升級較慢，結構性矛盾突出，尤其是體制機制改革滯后，制約著現代農業發展。因此，十分有必要因地制宜，既發揮自身的優勢，也借鑒發達國家的成功經驗，推進湖北農業轉型。

關鍵詞：農業轉型;國際經驗;湖北問題;借鑒與啟示

中圖分類號 ：F323.3?文獻標志碼：A?文章編號：1672-0768（2020）03-0040-05

對于農業轉型的內涵及路徑，學者們進行了深入的研究，彭新宇（2004）認為，農業轉型就是指農業由低發展階段向高發展階段的轉變過程[1]。趙石明（2010）認為，農業轉型是指對傳統農業進行改造，實現和發展現代農業的過程，即實現傳統農業向現代農業的轉型[2]。對于農業轉型的路徑，美國學者西奧多·舒爾茨（1999）認為，要改造傳統農業，必須引進新的生產要素以促進經濟增長，并提出引進新生產要素三大途徑：①進行人力資本投資;②為引進新生產要素創造條件;③建立傳統農業改造的相關的配套制度[3]。我國學者張智強（2012）認為，實現農業轉型，需要通過政府制定以引導和扶持為主的政策制度，利用市場經濟調節，培養農民意識和技能，采用先進生產工具、利用科學技術生產，依靠科學的管理方式進行管理和經營，以期使農業生產方式升級，達到較高生產水平的一個過程[4]。筆者認同上述觀點，但同時認為，欠發達國家或地區的農業轉型需要借鑒發達國家的經驗，以少走彎路。湖北作為農業大省，但不是農業強省，相比而言，存在農業轉型緩慢，結構性矛盾突出，體制機制改革滯后等等問題，在鄉村振興背景下，實現農業轉型迫在眉睫。

一、發達國家農業轉型的主要做法及經驗

發達國家是指農業發達國家，主要是指美國、日本、歐盟等主要農業發達國家。這些國家代表世界上主要三種農業模式，湖北的地形地貌及氣候條件與這些國家有相似之處，有較強的借鑒意義。

（一）建立完善的法律體系

發達國家十分注重法律與制度建設，通過完善的法律制度體系，規范了市場主體的行為，大幅減少了對農業生產和農產品市場的直接干預，將政府的各類扶持政策落到了實處，為農業轉型奠定良好基礎。如美國自建國以來，一直在不斷完善農業法律法規體系。1933年，美國通過了《農業調整法》，此法確立了農業在美國的基礎地位。上世紀80年代以后，農業法成為美國一個獨立的法律部門。2007年，美國出臺了《新農業法案》，從而形成了以農業法為基礎、100多部重要法律為配套的相互銜接的農業法律體系，內容涵蓋從土地開發利用及轉讓—教育科研推廣—農業投入—農業生產及環境保護—農產品貿易及價格保護—農村發展等等。這些覆蓋農業領域方方面面的法律法規得到聯邦政府和州政府很好的貫徹執行，為農業轉型奠定了堅實的基礎。法國為了推動法國農業轉型升級，自1960 年起政府出臺了《農業指導法》《農業指導法補充法》《農業災害救助法》《農業保險法》等法律法規，涉及稅收、信貸、農業補貼以及農業保險等惠農政策。

（二）促進農業的規模化、集約化經營

規模化經營是發展現代農業的前提，沒有規模化，農業機械化、專業化生產無法進行，農業的效益無法提升。西方發達國家在推進農業現代化的過程中，十分重視推進農業規模化經營。如美國政府除了通過立法手段、行政干預、經濟手段、政策激勵等措施以外，還出臺災害補貼、休耕補貼以及差異化的農業信貸等支持政策，以及發展農村水利、交通運輸、電力供應以及倉儲、冷鏈物流等基礎設施，為農業規模化經營提供保障，刺激家庭農場擴大規模，而且鼓勵農場主之間的兼并重組與強強聯合，實現更大的規模化。據統計，1982年，美國農場的中點（1）面積僅為600英畝，而2011年則為1 100英畝，即一半耕地是在面積低于1 100 英畝的農場，另一半耕地在面積高于1 100英畝的農場[5]。經過多年的努力，美國從一個由小規模分散粗放的家庭經營發展到現代化大農場規模化經營，成就了美國的大農業模式。再如日本政府通過修改并頒布《農地法》《農地利用增進法》等多部法律，鼓勵農戶通過買賣、租讓和委托等形式，促進農地轉讓和規模經營。還鼓勵土地向認定農業者集中，采用了以自然村落為單位的集落營農方式，同時支持農地規模化經營的農業服務事業體[6]。同時，政府和民間合作設立基金，農業法人組織提供資金支持，給予大量的政策扶持，擴大了農戶的經營規模。目前，家庭農場擁有的農地中，面積在5hm2以上的家庭農場占比45%，面積在10hm2以上 的家庭農場占比35%，面積在20hm2以上的家庭農場占比26%[7]。

（三）實施專業化、商品化生產

發達國家為了充分利用不同地區的自然條件和自然資源，集中推廣現代農業技術，提高農業生產效率和商品率，提升農業規模化效益。如美國政府根據地形、氣候以及土壤等自然條件，將全國劃分為10個農業生產區域，進行區域化經營。如北部種植小麥，中部種植玉米，南部和西部則飼養牲畜，大湖地區發展乳制品，太平洋地區盛產水果和蔬菜[5]。法國政府針對法國地形地貌等特點，因地制宜，調整農業區域生產布局及產業結構，“平地種糧、山丘養畜、坡崗葡萄加果菜”，重點發展畜牧業以及與之相關的玉米、甜菜、小麥等高產飼料作物，從而使種植結構適應畜牧業發展。同時，根據傳統習慣、自然條件以及技術水平，科學謀劃各具特色高度專業化的區域，將全國劃分22個大農業區470個小區，實現專業化、商品化生產。日本農業專業化生產十分明確，“一區一品”“一戶一業”十分普及，農戶沒有“小而全”，只有“大而專”;不為自給自足，而是商品化生產、專業化分工。這些做法不僅獲得了規模效益，而且繁榮了農產品市場，農產品的商品化率達到95%以上。

（四）推進農民合作組織建設

發達國家農業合作組織的發展歷史悠久，理論與實踐經驗十分豐富，隨著法律法規的不斷完善，合作組織的運行也越來越規范。如歐盟國家的法國、瑞典、荷蘭等國的農民合作社十分發達。法國自上世紀80年代，農業合作社開始不斷拓展其服務功能，為社員提供產前、產中和產后等全方位服務，法國90%以上的農戶加入了農業合作社，其年營業額達1 650億歐元，農戶經營效益得到大幅提升。而合作社也不斷發展壯大，形成了完整的農業產業鏈體系，不少合作社發展成為世界知名的大型農業公司及食品企業集團。瑞典的農業合作社有600多家，分為近20個類型，有90%的農民加入了合作社，一個農民通常加入幾個合作社，瑞典市場約75%的農產品由合作社提供。再如日本，日本農協是世界上最成功的農業合作組織之一，經過數十年的發展和完善，成為全方位服務日本農民的民間組織，不僅幫助農民購買生產、生活資料，而且還負責組織農業生產、提供技術服務，還負責幫助農產品銷售等，以及通過農村金融機構，對農戶資產進行資本化運作，所獲取得高額利潤返還給農協股東等等。農協各個方面細致入微的服務，使農戶離不開農協，形成了關系緊密的合作組織體系。

（五）重視農業科技成果的研發與應用

為了推進農業轉型，發達國家十分注重農業技術的升級與更新換代，農業科技始終貫穿于農業發展的全過程。如美國擁有130多所農學院，60多所林學院，27所獸醫學院，為美國培養了大量現代化的農業人才;在科研方面，美國共有4大研究中心及遍布56個州的1 200家服務農業的科研機構，9 600名農業科學家;在推廣方面，美國有推廣機構3 300多個，農技推廣人員1.7萬人。教育、科研、推廣“三位一體”，緊密銜接，形成一個完整的人才培養、科技研發及成果轉化的體系。法國政府則十分注重發展農業教育，法國擁有6所農業大學和38所高等農校，其中，高等農學院是法國十大名校之一，入學者均是同齡人中的佼佼者，法國還有近千所中等農業技校，為法國培養了大量的農業人才。日本十分重視農業科技成果的轉化應用，通過國立和公立大學、科研機構以及民間科研院所（含企業）等3大系統組成完整的農業科技研發體系，推動農業科技成果的轉化運用。以無人機為例，日本現在是世界上使用農用無人機噴藥第一大國，其無人機數量從1995年的307架增加到現在的2 400多架，操作人員達到14 000多人[8]。

（六）不斷提高農業補貼

發達國家財力雄厚，不斷擴展農業補貼的范圍，加大農業補貼的力度。以美國的投入的政策為例，美國從1933年開始實施農業補貼政策，80多年來農業補貼政策不斷演化，但總體來看，美國農業補貼政策主要分為五大類，即貸款差額補貼、直接收入補貼、反周期補貼、資源保育補貼和農產品貿易補貼。美國農業補貼不僅范圍廣，而且力度大，極大地提高了美國農業的競爭力，增加了農民的收入，有力地推進了美國農業的轉型。再如法國，法國政府二戰以后一直致力于不斷增加農業補貼，至1975年，用于農業的財政支出達 339.79億法郎，用于農業投資的新增貸款達150億法郎，農業財政投資占當年農業投資總額51.3%[9]。進入80年代以后，法國政府對農業的投入逐年增加，每年都保持在1 000億法郎以上，占財政預算13%左右。以2004年為例，法國政府對農業補貼的金額是25 億歐元，并且從歐盟獲得農業補貼100億歐元，合計農業補貼125億歐元，且當年法國農戶的農業生產收入的65%來自各種農業補貼[10]。法國的農業補貼政策，加速了法國從傳統農業向現代農業的轉型，使法國從一個糧食凈進口國，一個長期受吃飯問題困擾的國家，一躍而成為世界上第二大農產品出口國。

二、湖北農業轉型面臨的主要問題及障礙

近年來，湖北一直致力于推進農業轉型，但由于各種原因，在農業轉型發展過程中面臨一些問題和障礙，主要表現在農業發展扶持資金短缺，農業科技支撐不夠，新型農業經營主體不強，規模經營困難以及高素質勞動力缺乏等等。

（一）農業政策資金扶持不夠

湖北省農業法規及扶持政策體系不夠完善，對農業支持的部門多，種類多，小而分散，且行政干預比較強，真正長期投入或扶持的力度小，農業補貼后勁不足，缺乏制度約束，嚴重影響了農業轉型及結構調整。以農村基礎設施建設為例，當前湖北省的政策經費支持不是普惠性的，而是通過競爭性的項目立項來爭取，往往還需要地方政府大量的資金配套，地方政府由于財力有限，爭取的意愿并不強，即便能爭取到，但未必有配套資金。再如糧食獎補，中央財政撥付的產糧大縣獎勵資金，要求地方政府安排不低于30%的資金用于支持糧食生產和流通，但由于糧食主產縣（市）大多為窮縣，此項政策很難落實到位。此外，盡管湖北省農業切塊資金每年都在增加，但從投入的方式上看，是多頭管理、多管分流的分散式投入，難以發揮資金整合使用的“拳頭”效應[11]。

（二）農業發展科技支撐不足

湖北省系我國的高教大省，共有高等院校120多所，其中涉農科研院所70多家、農業科研人員5 000多名，院士10多名，但農科教企結合不夠緊密，科研院所的作用并沒有得到充分的發揮。以農業大市荊門為例，該市農業研發基礎薄弱，創新人才匱乏，僅有國家農業科技創新園區1個，省級及以上農業高新技術創新企業3家，省級工程技術研究中心2家、農業星創天地2家，2019年農業發明專利7項，成果轉化推廣4項。農業科技研發與成果推廣脫節，全產業鏈科技創新服務不足，農產品從田間到餐桌、從生產到消費、從研發到市場等環節融合不夠。在農技推廣方面，湖北省經過“以錢養事”的改革以后，出現“網破、線斷、人散”的局面，農業公益性服務短缺，農技人員斷檔，農業實用技術推廣“最后一公里”難以暢通。

（三）新型農業經營主體發展不夠

湖北新型農業經營主體數量眾多，據調研統計，截止2019年，達到22萬家，其中，農民專業合作社9.2家，空殼合作社占1/3，另有1/3的合作社處于為此狀態，表現為組織松散，市場競爭力不強，服務能力較弱，只有近3萬家合作社運行比較規范;家庭農場近4萬家，但運行規范的僅1.1萬家，而且家庭農場普遍經營規模普遍不大，大多在50畝左右。而且由于土地流轉費用越來越高，有的甚至占到經營收入的50%，再扣除生產資料及雇工等費用，農業生產收益很難提高，新型農業經營主體難以做大做強。