德國現有鐵路線網運營維保的融資保障

經過2年多的密集談判，德國聯邦運輸部長安德烈亞斯 · 舒伊爾（Andreas Scheuer）、財政部長奧拉夫 · 舒爾茨（Olaf Scholz）及德國鐵路股份公司（DB）董事理查德 · 盧茨（Richard Lutz）和羅納德 · 波法拉（Ronald Pofalla）于2020年1月14日共同簽署了《服務和融資協議Ⅲ》（LuFV Ⅲ），該協議追溯至2020年1月1日生效（圖1），有效期10年，預算超過860億歐元。LuFV是一項德國聯邦政府與DB之間簽訂的、始于2009年的融資協議，旨在維持和提高德國現有鐵路線網的質量和運輸能力，已成功實施2期。當前實施的LuFV Ⅲ顯著增加了對現有鐵路線網的投資，是德國推行“強大鐵路”戰略的重要舉措。

1 LuFV 產生的背景

在德國鐵路改革第1階段（即1994年1月1日以后），德國聯邦政府對鐵路系統進行了根本性的重組，并徹底變革了鐵路基礎設施融資模式。《德國聯邦鐵路線路擴建法》中對鐵路基礎設施融資做出了規定。其中，第8條第1款指出：聯邦政府應為鐵路線路的新建、擴建、更換提供資金;德國聯邦鐵路局（EBA）及其管轄的DB應承擔鐵路運營管理和維修保養的費用，并可為此收取鐵路基礎設施使用費。

從1994年至LuFV Ⅰ開始實施（2009年）的這段時間，鐵路基礎設施融資采用的是基于大量單獨和集體協議書（需要經歷復雜的申請和審查過程）的替代性投資模式。這些協議書的條款和有效期各不相同，如計劃成本總額或融資類型（建筑成本補貼或無息聯邦貸款）等。聯邦政府對于鐵路基礎設施融資沒有長期的資金承諾，因此DB及其下屬鐵路基礎設施公司（以下簡稱“基礎設施公司”）難以長期維持其基礎設施規劃、建設、維修和保養能力。此外，由于政府的財政預算狀況以及運輸政策的側重點（維護或者新建、擴建現有線網）每年都在變化，因此用于維護現有線網的財政資源在各個年份中有很大的不同。而且各個基礎設施對整個線網質量的影響也未受到普遍重視，缺乏用于判定基礎設施質量的工具。

21世紀初，應從根本上修改現有線網的融資程序（包括在聯邦政府和鐵路基礎設施公司2個層面上）已成為人們的共識。此外，對于DB及其基礎設施公司在資本市場生存能力的調查結果也證明了在這方面采取行動的必要性。LuFV便在這種背景下應運而生。

2 LuFV Ⅰ與 LuFV Ⅱ

2.1 LuFV Ⅰ（2009 年 — 2014 年）

經過漫長的談判，LuFV Ⅰ于2009年正式實施。其以有約束力的形式規定了聯邦政府和DB的年度融資金額，以及使用資金的具體要求;并首次引入了輸出控制的方法，即根據定義的質量指標和相關目標值對鐵路基礎設施的質量進行年度評估。德國聯邦鐵路局（EBA）和聯邦政府任命的審計師負責對基礎設施公司履行合同的情況（包括資金的使用和質量指標的實施）進行審核;為此，DB會向其提交鐵路基礎設施狀態和發展年度報告。

LuFVⅠ共融資約250億歐元，平均每年41.58億歐元，包括聯邦政府基礎設施撥款、DB自有資產投資、DB每年應支付的最低維保費用3項內容（表1）。除用于聯邦各州改善和擴建鐵路區域客運基礎設施的總計11億歐元資金之外，LuFV Ⅰ沒有針對特定專業的定量資金使用要求。資金的具體分配（即為每個專業分配多少資金）由基礎設施公司負責。

2.2 LuFV Ⅱ（2015 年 — 2019 年）

在2015年開始實施的LuFV Ⅱ中，融資總額和年融資額均有所增加。這一方面基于聯邦政府專家顧問組對德國鐵路基礎設施進行的調查;另一方面，也考慮到建筑施工價格上漲，以及提高鐵路基礎設施質量的需求日益增長等現實情況。DB每年的維保費用大幅增加至16億歐元，投融資形式也發生了根本性變化。聯邦政府的融資份額增加，而DB的自有資產投資額從每年5億歐元減少到1億歐元。與此同時，基礎設施公司會將稅后收益以股息的方式付給聯邦政府，而聯邦政府會再將其用于現有線網的擴建和維保;在LuFV Ⅱ期間，基礎設施公司總共向聯邦政府支付了22億歐元的股息。此外，在為現有線網的擴建和維保融資時，鐵路需求計劃也被設定為一大融資項，例如，將需要更新的鐵路基礎設施納入擴建項目時。在LuFV Ⅱ期間，這一項（稱為需求計劃前提）每年的融資額達1.44億歐元。

在LuFV Ⅱ框架內，還首次對特定專業提出要求：對鐵路橋梁進行整體或部分更新。這一項協議條款是聯邦專家顧問組在已確定鐵路橋梁專業特殊投資需求的背景下（當時線網中的一些橋梁因年久失修而禁止或嚴格限制列車通行）制定的，未規定具體投資額，具體金額與橋梁的實際數量相關。

2.3 LuFV Ⅰ和 LuFV Ⅱ實施效果

LuFV Ⅰ和LuFV Ⅱ實施期間，聯邦政府和DB均完成了協定規定的融資額目標。這些資金均按照計劃用于投資和維保服務。

至2019年底，基礎設施公司對875座鐵路橋梁進行了整體或部分更新;在LuFV Ⅱ實施的5年中，總共更新了900多個基礎設施結構。

在鐵路基礎設施質量指標方面，基礎設施公司在數個合同年度中由于未達到質量指標要求，必須繳納罰款;自LuFV實施以來的11年間，總共向聯邦政府繳納了約8 000萬歐元的罰款。這表明輸出控制方法是可行的，基礎設施公司為達到規定的質量指標要求必須付出極大的努力。令人遺憾的是，上述罰款進入了聯邦財政預算，未用于鐵路基礎設施建設和維保。

LuFV在實施時的透明度很高：DB提交的所有鐵路基礎設施狀態和發展年度報告都可以在EBA的網站中查詢和調用。

3 LuFV Ⅲ的產生歷程

在LuFV Ⅱ實施一半（即2017年年中）時，后續協議的籌備工作便已經展開。這些工作以聯邦運輸和數字基礎設施部（BMVI）開展的需求評估為基礎。在BMVI、EBA、聯邦財政部（BMF）、聯邦審計局（BRH）和DB及其基礎設施公司的代表定期召開的工作組會議中，確定了LuFV Ⅲ的基本內容。

參與各方一致認為，LuFV Ⅱ中的鐵路橋梁計劃必須繼續實施，而該計劃的實施需要付出巨大的努力，并且只有在鐵路基礎設施規劃和建設能力大幅提高的前提下才能實現。此外，LuFV Ⅲ的投資預算中必須考慮許多不屬于現有線網維護范疇、但對于建設以安全和乘客為導向的鐵路基礎設施來說絕對必要的問題，如數字無線電網絡的構建。近年來，德國鐵路無線電網絡技術從模擬技術轉換為數字技術，其室外設施設備的安裝與建設也已基本完成;然而，為確保鐵路隧道或車站內無線電通信的暢通，還必須對現有設施或已安裝設備進行改裝。

在籌備工作開展之初，參與各方的目標是締結為期5年的協議;然而，在權衡利弊之后，各方決定延長該協議的期限，以便在最大程度上確保政策的連續性和規劃的安全性，因此在2019年初簽署的備忘錄中將協議期限定為10年。

該協議草案于2019年8月出臺，然后提交給德國聯邦議院的運輸、審計和財政預算3個委員會進行討論。自2019年9月起，上述委員會對將協議期限延長至10年的問題進行了深入討論。審計委員會建議財政預算委員會，凍結2020年聯邦財政預算中承諾給LuFVⅢ的撥款，并將其以2～5年為期分批發放。每一批撥款的發放必須在BMVI發布對上一批資金使用績效的審查結果報告后進行。在德國聯邦風險評估所（BRF）的積極參與下，上述委員會還對確定質量指標體系以及現有投資積壓的問題進行了討論。

德國聯邦議院財政預算委員會于2019年11月14日通過了對LuFV Ⅲ的批準決議。具體內容如下：① 凍結LuFV Ⅲ中2025年—2029年聯邦政府基礎設施撥款部分的總計50億歐元資金，之后一次性解凍派發;②2022年底之前，確定質量指標目標值;③2024年底之前，結合聯邦政府發布的相關報告，對質量指標及其目標值進行審查驗證，若締約各方尚未在2024年12月31日之前就其他（或補充）質量指標的使用達成一致，則聯邦政府具有終止其實施的權利。

經過修訂的LuFV Ⅲ協議草案自2019年12月5日起在EBA網站上進行了為期4周的公示，并于2020年1月14日正式簽署。該協議追溯至2020年1月1日生效，于2029年12月31日結束。

4 LuFV Ⅲ內容

4.1 大幅增加融資額

LuFV Ⅲ的融資總額為862億歐元，平均每年86億歐元。其中，每年有63億歐元用于投資。與LuFV Ⅱ平均每年56億歐元的融資額相比，LuFV Ⅲ增長了54%（圖2）。

2020年—2024年，聯邦政府的融資額將保持在每年46.4億歐元不變;之后，將從2025年的53.4億歐元逐步增加到2029年的59.4億歐元。此外，還有下列資金用于擴建和更新現有線網（數值為10年間的平均值）：①基礎設施公司每年支付的股息6.75億歐元;②基礎設施公司每年用于投資的自有資產1.38億歐元;③每年從需求計劃（即需求計劃前提）中籌集的資金3.85億歐元。基礎設施公司的維保費用也增加到平均每年22.8億歐元，與LuFV Ⅱ相比，增加了42%;其中，2020年—2024年平均每年21.8億歐元，2025年—2029年23.7億歐元;具體數值從2020年的21.2億歐元增加到2029年的24.5億歐元。

4.2 附加需求和回補需求

LuFV Ⅲ首次規定為附加需求融資，以便推行以乘客為導向的措施。其內容包括：①線路空閑顯示（TüFa）、數字無線電和視頻監控裝置的購置、安裝和使用，這些裝置是保障乘客和鐵路運營安全必不可少的工具，可為鐵路基礎設施的數字化和安全性提供全面支持;② 為鐵路信令系統改造提供總額為70億歐元（2020 年—2029 年）的專用預算，以持續提高鐵路信令系統的可用性，這些措施與德國數字鐵路計劃同步實施;③為提升低矮站臺高度和增建車站擋雨棚融資，以改善乘客在車站候車、乘車的舒適度;④為建設連接110 kV電網的中央變流站融資，以提高供電的靈活性，以及推動鐵路所用能源由化石能源向清潔電能轉換;⑤增加對鐵路區域客運基礎設施擴建項目的融資，從LuFV Ⅱ的11億歐元增加到28億歐元，以加快鐵路區域客運基礎設施的擴建速度，實現提高運輸質量和滿足區域運輸需求的目標。

聯邦政府還首次在LuFV Ⅲ中為回補需求（或投資積壓）融資。總體而言，在LuFV Ⅲ期間，約有45.1億歐元資金專用于解決特定專業（軌道、道岔、鐵路橋梁、隧道、涵洞、信號系統和人行地下通道等）的投資積壓問題。因此，在LuFV Ⅲ期間，用于DB下屬線路網絡子公司（DB Netz）特定路線以及DB下屬車站和服務子公司（DB Station&Service）乘客相關專業的費用會逐漸減少。回補需求相關的協議條款涉及LuFV I啟動前（即2008年12月31日之前）所積壓的系統更新投資。此外，DB也在其內部資金分配框架內采取措施減少2009年以來產生的積壓。LuFV Ⅲ還將無法從附加需求中調撥的資金重新分配到回補需求中，從而使更多資金可用于減少積壓。

4.3 進一步提高基礎設施質量

LuFV Ⅱ已有的質量指標體系在LuFV Ⅲ中基本上得以延續。LuFV Ⅲ在DB Station&Service和DB下屬區域路網基礎設施公司（DB RegioNetz Infrastructure，RNI）的“站臺功能”指標中增加了無障礙訪問一項（圖 3）。此外，LuFV基于目前對于鐵路橋梁的更新需求，繼續推進LuFV Ⅱ中的橋梁計劃，并對其內容進行了修改。LuFV Ⅱ規劃對875座鐵路橋梁進行整體或部分更新，而LuFV Ⅲ的目標數量是2 000座。計劃中還包括采取改善橋梁狀況的維保措施，用橋梁替換平交道口，以及建立計劃儲備金（用于在2029年之后繼續實施該橋梁計劃）等內容。

LuFV Ⅲ中還增加了線網可用性、軌道狀況和資產價值3個新質量指標，并將其作為回補需求指標。

聯邦政府和DB已就LuFV Ⅲ整個協議期內的質量指標目標值達成共識，并將用20年的時間實現為現有鐵路基礎設施定下的質量目標。年度目標值根據期望目標值推算得出，并且對一些目標還提出了更高的要求。此外，對于未達到年度質量指標目標值的情況，LuFV Ⅲ還規定了以罰款為形式的制裁機制。

參考文獻

[1] Anne Brandst?dter， Jürgen Marx. Finanzierung der Bestandsinfrastruktur für zehn Jahre gesichert[J]. Der Eisenbahn Ingenieur，2020（6）：6-11.

蘇靖棋 編譯

收稿日期 2020-09-15