構建新型城鄉關系 促進城鄉融合發展

陳燕

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展的戰略性目標，中共中央、國務院2019年5月發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，這是我國城鄉發展的重大戰略性轉變。進入新時代以來，我國的城鄉融合理念更為明晰、步伐不斷加快。當前和今后一段時期，是我國城鄉融合發展的政策窗口期。作為解決“三農”問題的總方案，鄉村振興戰略為新時代構建新型城鄉關系、推動城鄉融合發展擘畫了宏偉藍圖。

一、城鄉融合發展的歷史演進與新時代內涵

城鄉融合是一個歷史的、動態的概念。為破解城鄉二元結構、促進城鄉融合發展，我國進行了積極的農業農村改革探索。黨的十六大首次明確提出，解決“三農”問題要“統籌城鄉發展、縮小城鄉發展差距”;黨的十六屆三中全會將“逐步改變城鄉二元經濟結構”確定為統籌城鄉發展目標;黨的十七大提出，要“縮小城鄉差別，加速城鄉一體化”;黨的十七屆三中全會進一步提出，要“實現基本公共服務的均等化”;黨的十八大將農業現代化與工業化、城鎮化并列，指出“城鄉發展一體化”是解決“三農”問題的根本途徑;黨的十八屆三中全會強調，要健全體制機制，形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系。在黨的十九大報告中，明確提出實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合的戰略性目標。這是首次把“城鄉融合發展”寫入黨的文獻，體現了新時代城鄉發展的重大戰略性轉變。2018年黨的中央一號文件對新型城鄉關系進行了界定，提出要堅持城鄉融合發展，加快形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型城鄉關系。從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”再到“城鄉融合發展”，從國家層面的政策調整中可以清晰地看出城市和鄉村逐步走向融合，在城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置上不斷取得突破。改革探索的背后反映了黨和政府在城鄉關系理念上的與時俱進和戰略設計上的深入推進，城鄉關系隨之進入中國特色社會主義新時代。

鄉村振興戰略為新時代城鄉融合發展擘畫了宏偉藍圖。鄉村振興戰略實施以來，我國城鎮化水平持續提高。2019年，我國城鎮常住人口84843萬人，鄉村常住人口55162萬人，常住人口城鎮化率達60.60%。繼2012年達到52.57%（相當于世界平均水平）后，2019年我國的城鎮化率首次超過60%。這無疑是我國工業化、城鎮化取得重要進展的標志性節點。對照國際城鎮化標準，我國已經基本實現城鎮化，初步實現了從鄉村社會到城市社會的轉型。2019年，我國城鎮居民人均可支配收入為42359元，同期農村居民人均可支配收入達16021元，城鄉居民收入比為2.64。同時，農村居民收入增長速度快于城鎮居民，城鄉居民收入差距呈持續縮小態勢。新時代推動城鄉融合發展，既是加快推動農業農村現代化、解決農業發展結構性矛盾的必由之路，更是轉變城鄉發展思路、推動城鄉高質量發展的必然要求，對于提高農民生活質量、整體性提升國民生活質量、以新發展理念引領更平衡更充分的發展至關重要。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是一項長期艱巨的歷史任務。要按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與鄉村振興戰略進行緊密銜接，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略20字總要求，到2022年初步建立城鄉融合發展體制機制;到2035年城鄉融合發展體制機制更為完善;到21世紀中葉城鄉融合發展體制機制成熟定型，城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

二、實施鄉村振興戰略，譜寫新時代城鄉融合發展新篇章

雖然我國已經具備推動城鄉融合發展的基礎和條件，但還應清醒地看到，城鄉二元結構依舊存在。農村公共服務水平低，鄉村基礎設施不完善，農業和非農產業的勞動生產率差距較大，農民持續增收機制有待完善，農業科技創新引領能力不強，農業生態環境質量有待提升，農業農村發展仍是高水平全面建成小康社會的短板之一。新時代，要在正視城鄉發展優劣勢的基礎上，不斷激發城鄉融合發展內生動力，以實施鄉村振興戰略推進城鄉融合發展。

激發產業興旺原動力，推動城鄉產業深度融合。“產業興旺”在鄉村振興戰略20字總要求中居于首位。可見，產業興旺是鄉村振興的“牛鼻子”。要通過農村一、二、三產業的融合發展，推動城鄉產業進一步融合。一是提升農業附加值，打造農業全產業鏈和全價值鏈。打通農產品生產、加工、銷售、流通等環節，實現從粗放農業到現代集約農業的轉變。要順應城鄉居民消費升級趨勢，積極發展高端、髙質、高效產業及其產品，引導新型農業經營主體開展農產品產地初加工和深加工，支持農產品加工企業延長產業鏈，打造全產業鏈和全價值鏈，打造“三生協調、三產融合、三創聯動”的現代都市農業，讓農民共享全產業鏈發展的增值收益。二是重視農業龍頭企業和農業帶頭人在產業轉型中的重要引領作用。重用具備市場經濟頭腦、會管理、懂經營的農業帶頭人，帶領農民致富增收。大力培植對城鄉融合發展示范帶動能力強的龍頭企業，龍頭企業要把資金、人才、生產、銷售等全產業鏈資源要素帶入鄉村，推進產業興旺。鄉村振興是內生式振興，要以農民為主體培育新型農業經營主體，并釋放各類新型農業經營主體的積極性。可以借鑒日本農業“六次產業化”經驗做法，積極培育農業專業大戶、農民合作社、家庭農場和農業企業等新型經營主體，以“地產地銷”“以銷定產”和“社區支持農業”等先進理念推進城鄉互動、產銷對接和工貿并舉，培育新型職業農民，促進農業轉型提效，提高農產品品質和競爭力，助推農村一、二、三產業深度融合。三是發揮農業科技創新“場效應”，打造農業科技創新新高地。推動農業科技全方位進步，穩步提升農業綜合效益和競爭力。提升農業信息化覆蓋率，使“互聯網+”成為現代農業轉型升級和農民增收致富的重要支撐。提升農業物聯網應用水平，全面推進智能設施農業建設，加快建設智能農業示范點。利用互聯網高科技電商平臺為各地拓寬農產品銷售渠道，為農戶及時發布農產品信息，提高農產品流通效率。

培育鄉村振興生力軍，打造城鄉融合發展人才隊伍。農民是實現新時代城鄉融合發展的生力軍和主力軍。在實施鄉村振興戰略的過程中，打造高素質的農業農村人才隊伍是重中之重。要讓農民成為鄉村振興的“主角”，不斷激發鄉村振興的內生動力，培育城鄉融合發展新隊伍。一是要加快引進鄉村振興人才。近年來，越來越多有知識、懂技術、善經營的年輕人下鄉當起“綠領”，成為各地發展現代農業的致富帶頭人，為鄉村振興注入了新動能。“綠領”越來越多，是鄉村振興戰略帶來的積極效應。農村“綠領”也成為像城市“白領”“金領”一樣令人羨慕的職業，這些“綠領”留在鄉村，成為一支“不走的人才隊伍”。同時，要通過多種方式吸引人才回流鄉村，把鄉村打造成為人才聚集地。要發揮鄉情鄉愁的紐帶作用，實施鄉土人才回歸計劃，加快引進人才，使他們參與到鄉村產業結構的轉型升級、社會經濟的發展繁榮、文化素質的同步提高中來，提升鄉村振興的質量效益和科技含量。二是要加強職業農民和新型農業經營主體培訓。政府應找準教育短板，加強精準施策。在提高農村義務教育質量的同時，結合農民實際情況和市場需求，加大對農民的職業技能培訓力度。通過開展各種形式的專家講座、手把手的職業技能教學活動，將新技術、新知識、新理念帶到新農村。通過建立一套適合當地實際情況的農民培訓體系，全面提高農民素質及職業技能，增強他們的創業意識、創業技巧和創業能力。不斷增加現代化的鄉村規劃、鄉村風貌、鄉村建設等方面的多元化培訓內容，培養現代化農業的從業者和現代化農村的管理者。三是要開展農民“市民化培訓”。隨著農村逐漸走向現代化，農村與城市的差距進一步縮小，對村民進行“市民化培訓”能夠促進農民對城市化生活方式的認識和接受。通過定期舉辦各種講座、組織集體觀看視頻、集體討論等社區教育活動，幫助農民深入了解新型城鎮化的發展進程、國家的相關政策、養老醫療保障措施、福利救助制度等，增加農民對城市化生活方式的熟悉度和認同感。

統籌城鄉發展空間，樹立城鄉融合發展“一盤棋”理念。科學合理的城鄉空間布局，是城鄉融合發展的前提和基礎。合理的城鄉發展規劃，可以激發城鄉融合發展內生動力。城鄉發展規劃的一體化，可以保證城鄉發展步調的一致性，能夠持續優化城鎮化布局形態，提升城鎮的綜合承載能力。一是堅持統籌兼顧，樹立城鄉發展“一盤棋”新理念。在制定城鄉空間發展規劃時，必須堅持統籌兼顧。要遵循優化城鄉資源配置、增進城鄉居民福祉的原則，把城鄉作為一個整體空間進行統一規劃。進一步統籌城鄉基本設施建設、產業布局、人口布局及各類資源配置，促進城鄉資源的合理流動，推動公共資源在城鄉的合理均衡配置。在不斷完善城市建設的同時，突出鄉村主導優勢。逐步消除城鄉二元結構，實現城鄉優勢互補，最終實現城鄉共生共榮。二是著眼長遠進行城鄉規劃，開創鄉村振興新局面。在進行路網規劃、農村商業網點、文化設施、金融設施、體育休閑設施建設時，把城鄉規劃一體化、均衡化以及長遠化的原則貫徹始終。三是優化城鄉空間布局結構。堅持因地制宜，充分考慮城鄉地理位置、資源稟賦和產業分布等特點，根據生態安全、集約高效和凸顯特色的原則，優化功能布局，提高土地集約利用水平和空間緊湊度。重視特色小鎮建設在城鄉融合發展中的作用，因地制宜地發展富有特色的特色小鎮，切忌“千鎮一面”造成資源浪費。同時加快發展新市鎮，探索就地城鎮化、就近城鎮化途徑。完善新市鎮與城鎮型社區的公共服務功能，完善鄉村公共服務生活圈功能，以鎮帶村、以村促鎮，推動鎮村聯動發展，實現公共服務在鄉村的普惠共享。

涵養鄉村振興綠色新動能，推進城鄉生態環境進一步融合。城鄉融合視域下的鄉村振興內涵豐富，城鄉生態環境融合是其重要組成部分。生態是鄉村振興的底色，要以綠色發展新理念引領鄉村振興，涵養鄉村振興綠色新動能，實現城鄉生態環境融合。一是踐行綠色發展理念，將綠色發展理念貫穿于農村生產生活的各個領域。以綠色發展推動鄉村振興，推動美麗鄉村“自然美”和“人文美”融合、“產業美”和“生活美”共享，促進農業增效、農民增收、農村增綠，實現城鄉生態環境一體化發展。推行農業綠色生產方式，涵養鄉村振興新動能。良好的生態環境，是農村的最大優勢和寶貴財富。要大力保護農村田園風貌，整治農村人居環境，強化地域文化元素符號，綜合提升山水林田路村風貌，建設人與自然和諧共生的現代美麗鄉村、市民向往之地、農民幸福家園。二是踐行綠色消費理念，倡導農民踐行低碳環保的生產生活方式。要加強農村生態環保的宣傳教育力度，通過廣播、電視、墻報、QQ、微信等傳統媒體與自媒體，將綠色發展、生態農業和循環經濟的理念、方法和技術措施宣傳到位，切實提高村民的環保意識。利用多種宣傳手段，增強村民的環境保護意識和低碳消費理念。引導農民從消費習慣、消費行為做起，摒棄炫耀攀比之風或長期陋習引起的畸形消費、鋪張浪費。塑造鄉村崇尚生態文明的新風尚，引導農民自覺選擇綠色環保建筑材料、綠色食品、低碳出行，培育新時代農民生態素養。三是提升農村垃圾處理能力，實現變廢為寶。通過推進農村人居環境整治，建設幸福家園和美麗鄉村。改善與提升農村生活垃圾處理技術，引導農民合理利用生活垃圾。加快垃圾回收處理、天然氣裝配、污水凈化等農村基礎設施建設步伐，提升農村居民的生產生活環境質量。

推動鄉村文化繁榮，共建城鄉融合精神家園。推動鄉村文化繁榮，是鄉村振興的必然要求。一是要重視鄉賢文化的建設，將其視為鄉村振興的軟實力。充分發揮鄉賢資源在鄉村振興中的積極作用，挖掘與利用鄉賢資源，培育與時代發展相適應的鄉賢文化，激勵向善向上的文明鄉風，逐步形成良好的鄉風民俗。發揮鄉賢的引領作用，用他們的嘉言懿行涵育文明鄉風、提振新農村精神面貌。以鄉賢返鄉帶動資源返鄉、影響力返鄉、技術返鄉、智力返鄉、資金返鄉，讓鄉賢真正成為政府在鄉村治理中的得力助手和中堅力量，并通過他們凝聚起鄉村振興的強大動力。通過傳頌“古賢”、匯聚“今賢”、培育“新賢”，給鄉賢文化注入新的時代內涵。二是要強化組織領導，突出建設主體。要充分尊重村民在新農村建設中的主導權、選擇權。政府在鄉村振興過程中，不能大包大攬、搞形式主義和“面子”工程。除鼓勵農民參與規劃村莊建設、管理村莊事務外，還要讓他們參與監督、考核推進機制，使其真正成為鄉村振興戰略實施過程中的“主人翁”。三是要搭建文化交流平臺，為鄉村文化團體開展活動提供必要的場所。不斷完善農村體育場所、農家書屋等硬件設施，打造集圖書閱覽、休閑活動等為一體的綜合性文化場所，開展人民群眾喜聞樂見的文化活動。通過組織地方舞大賽、地方戲曲文藝演出、棋牌比賽、歌唱比賽等活動，促進彼此之間的文化交流，既讓農民農閑生活“閑而不悶”，又切實促進鄉風、民風朝著健康、文明、時尚的方向發展。

深化體制改革，健全城鄉融合發展機制。城鄉融合發展，必須推動城鄉發展體制的融合。要打破城鄉分割的體制機制障礙，推動城鄉要素合理配置、基本公共服務和基礎設施聯通發展、城鄉產業融合發展，以及居民收入的均衡發展。一是以新發展理念引領城鄉基本公共服務均等化，健全城鄉基本服務普惠共享體制機制。政府和社會組織要秉承新“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，提高對農村地區公共服務的投入力度，提升農村基本公共服務水平。基于新時代社會主要矛盾的新變化，逐步構建起全方位、無縫隙、全覆蓋的城鄉服務體系，推進城鄉基本公共服務制度并軌。二是健全與完善農民利益表達機制。通過頂層設計、制度安排等，有效保障農村居民利益的順暢表達。建立與完善各級各類工會組織，充分保障農民工的合法權益，增強他們在城鄉建設過程中的獲得感和幸福感。三是發展“互聯網+”益民服務，創新城鄉公共服務供給方式。通過“互聯網+”益民服務的“乘法效應”，構建面向公眾的一體化在線公共服務體系，讓城鄉居民更加便捷地享受高質量的公共服務。四是強化鄉村振興制度供給，在制度設計及政策創新上尋求突破。通過制度創新和政策完善，把束縛生產力發展的體制、機制、政策清理出去，并優先向“三農”領域配置發展資源。政府要加大農業科技創新、農業基礎設施、財政稅收、金融保險、農民收入保障等方面的政策支持力度，不斷增強農業農村的發展活力。

（作者系南京市社會科學院經濟發展研究所研究員）

責任編輯：劉志剛