深化江蘇農村土地制度改革

嚴靜

農村土地問題是關系改革發展穩定大局的根本問題。農村土地制度改革是農村改革的核心，對整個農村改革起著牽引作用。近年來，江蘇在中央頂層設計的大框架下，結合各地實際積極推進農村土地制度改革，取得了明顯成效，為農業農村發展釋放了活力、增添了動能，但同時也遇到不少現實矛盾和問題，仍需接續努力、深化探索。

江蘇農村土地制度改革取得積極進展

全省各地按照確權、賦能、搞活的改革思路和擴面、提速、集成的改革要求，全面發力、多點突破，有序推進農村土地制度改革。

開展土地承包經營權確權登記頒證。2015年江蘇被原農業部列為農村承包土地確權整省推進試點省份，2017年底全省已基本完成確權登記試點任務，98%的應確權行政村完成合同完善任務，94%完成登記頒證。2019年根據農業農村部部署要求組織“回頭看”，對發現問題分類落實整改。在金湖縣開展農村土地承包經營權有償退出試點。試點開展農村土地承包經營權抵押貸款，探索農村產權“互聯網+交易鑒證+他項權證+抵押貸款”抵押融資模式，為農業新型經營主體提供資金支持。

引導承包土地經營權規范有序流轉。在完成確權登記頒證工作的基礎上，積極推進確權成果的應用，加快推進農村承包地經營權流轉。在確權方式上，蘇州提出并實行“確權確地、確權確利和確權確股”三種不同的確權方式;在流轉方式上，有以合作農場為特點的太倉模式，以土地股份合作社為特點的江都模式，以聯耕聯種為特點的射陽模式，以股田制為特點的銅山模式等;在權能擴展方面，無錫建立農村土地經營權抵押登記制度，農村土地經營權進入農村產權交易平臺進行規范交易，累計發放土地經營權抵押貸款達17億元。全面推行“實物計租、貨幣兌現”的土地流轉定價方法，兼顧經營主體和承包農戶雙方合理收益。開展農村土地流轉履約保證保險試點，設立風險補償基金、實施流轉保證金等制度，有效防范土地流轉風險。

探索農村宅基地“三權分置”改革。按照不動產統一登記原則，積極推進宅基地的調查和登記發證工作。探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機制、農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋等“三權分置”的實現形式，推動農村土地資源社會效益和經濟效益雙提升。不少縣（市區）積極開展閑置宅基地盤活利用試點，試點支持農村集體經濟組織以出租、聯營、入股等方式盤活利用空閑農房及宅基地，發展民宿經濟、鄉村旅游、養老產業等新產業新業態，帶動了農民增收和村集體經濟發展。

推進農村土地制度改革試點。中央對武進農村土地制度改革三項試點工作做出部署之后，江蘇省委、省政府高度重視，專門成立試點工作領導小組，將其列入年度重點工作。2019年底，武進改革工作圓滿完成，為《土地管理法》修改貢獻了“武進經驗”。主要包括：注重發揮市場機制在農村土地資源配置中的決定性作用，以集體經營性建設用地入市改革為引領，協同推進征地、宅基地制度系統性、整體性改革;以顯化土地權益為切入點，充分發揮村民自治的作用，不斷完善土地資源節約優先、保護優先的高效利用制度;以壯大集體經濟、實現共同富裕、兼顧當前和長遠的土地收益分配為核心機制，推動鄉村振興、城鄉融合發展。

建立健全征地補償制度。落實征地補償和被征地農民社會保障辦法，推進征地信息公開，完善征地信息覆蓋范圍，提高信息公開效率。開展被征地農民社會保障落實情況排查整改，維護被征地農民的合法權益。

穩妥開展城鄉建設用地增減掛鉤。2016年以來，圍繞“優化資源配置、助力精準扶貧”目標，加強城鄉建設用地增減掛鉤工作，江蘇累計實施增減掛鉤計劃43.05萬畝。有序開展同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整試點，結合脫貧攻堅工作，聚焦加快改善農民群眾住房條件，推動農村建設用地“減量化”和空間布局優化。

當前江蘇農村土地制度改革存在的問題

在農村土地改革實踐中，也存在不少矛盾和問題，突出的有以下幾個方面：

農村土地制度改革缺乏配套政策。新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日起正式實施，對于集體經營性建設用地入市、土地征收、宅基地使用制度等做出了一些創新性規定。但目前國家和江蘇省均未出臺土地管理法實施條件、集體經營性建設用地入市辦法等具體法規文件，一些試點地區行政法規、部門規章、規范性文件與改革要求不符，相關改革缺乏足夠制度支撐和實施細則。

部分地區土地承包問題錯綜復雜。由于土地二輪承包、“兩田制”等歷史遺留問題錯綜復雜，一些地方農戶土地權屬爭議、征占地爭議協調難度大，容易引起矛盾糾紛。受經營成本持續上升和糧價下行影響，個別種糧大戶收不抵支、經營難以為繼，出現“毀約棄耕”現象。土地承包經營權的價值評估等服務在不少地方還缺少，影響土地承包經營權抵押貸款。

宅基地管理政策體系不健全。因農村不動產權利保障制度不健全，農村宅基地、農房管理制度不完善，以及歷史上違法用地、違法建房等問題，完全符合登記發證條件的農村宅基地、農房比例較低，導致房地一體的農村宅基地使用權登記頒證率不高。具體操作上，各地政策不一，加上由于原來市縣兩級職能部門和鄉鎮部門監管流程和邊界不清晰、管理不到位等造成的歷史遺留問題復雜，農業農村部門工作開展難度較大。目前，大多數地區未成立相應的工作協作機制，工作推進中容易出現推諉現象。不少地方執法機構和人員未到位，執法權無法落實。

“同一鄉鎮”試點推進存在瓶頸。同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整是對村莊建設用地布局進行優化，為實施鄉村振興戰略、改善蘇北地區農民群眾住房條件、建設美麗宜居鄉村等提供用地保障。但在申報程序、規劃保障、計劃周轉、資金配套等方面還存在不少問題，導致部分地區積極性減退。

基層主動推進改革動力不足。從面上來看，改革推進不平衡的問題比較突出。一些地方和干部存在“不求有功、但求無過”的心理，主動改革的意識不強，上級布置的改革任務不愿接，導致農村土地改革存在“上熱下冷”的情況。

進一步深化農村土地制度改革的對策建議

當前，農村土地改革進入深水區，破除法規、政策、機制等方面的障礙仍需要深化探索、攻堅突破。

完善農村土地承包經營制度改革。抓緊研究制定暫緩確權情形的后續處置辦法，為基層開展確權后續掃尾工作提供指導。制定出臺農村土地承包經營權證變更登記管理辦法，明確工作流程和工作要求，并開發建立統一的證書管理平臺，規范證書后續日常管理。繼續推進承包地經營權抵押貸款工作，做好政策宣傳、服務管理等，拓展農業經營主體融資渠道，繼續開展土地履約保證保險試點，促進土地流動健康發展。深化農業供給側結構性改革，主動吸引工商資本下鄉，引導各類資源要素向退出土地合理流動，多途徑提高農業效益。

深化農村宅基地“三權分置”改革。在完成農村不動產權籍調查的基礎上，制定農村不動產歷史遺留問題處理的相關政策，提升房地一體的農村宅基地使用權確權登記頒證率。加緊出臺宅基地管理相關辦法或指導意見，明晰農戶建房資格標準，建立完善多部門共同參與、分工明確、協調配合的宅基地管理工作機制，特別是農業農村與資源規劃部門要共同商定宅基地管理職能交接的具體辦法，盡快完成基礎數據與歷史資料的移交，以及機構編制的劃轉。支持農村集體經濟組織以出租、聯營、入股等方式盤活利用空閑農房及宅基地，發展民宿經濟、鄉村旅游、養老產業等新產業新業態，帶動農村集體經濟發展。

夯實集體經營性土地改革基礎。持續跟進國家層面相關工作進展，加強集體經營性建設用地入市的基礎性、前瞻性研究，明確入市范圍和路徑、入市主體、入市方式、入市程序、收益監管等關鍵問題，保證集體經營性建設用地入市工作有序推進。

積極推進“同一鄉鎮”試點工作。一方面，簡化流程，在實施方案審查、備案和計劃下達過程中，簡化程序，壓縮周期，提高效率;另一方面，釋放政策紅利，鼓勵開展農民住房改善工作的地區申報“同一鄉鎮”試點，通過下達啟動區指標、專項安排節余指標流轉規模等方式，給予用地保障和資金支持。

完善征地補償安置制度。加快完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，積極構建相關政策體系，大力推進征地信息公開，進一步加強和改進征地補償安置工作。深化探索維護農民權益機制，從政策、制度等方面保障退出承包地農民享受社會保障，強化養老保險、醫療保險等政策指導和支持，推動農民“市民化”進程。

（作者單位：江蘇省土地勘測規劃院）

責任編輯：張蔚菊