中國街居制發(fā)展歷程及其發(fā)展趨勢

水歲寒 周波 喻琪 王靜茹

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

街居制，作為一種建設(shè)布局形式，是城市建設(shè)選擇之一。主要特點是其開放性，房子建設(shè)在城市的到路邊，按規(guī)劃有序排列，不設(shè)置圍墻。這種居住模式對于整個城市規(guī)劃來說，相對節(jié)省道路及其他城市規(guī)劃空間，但安全隱患也相應(yīng)增加，城市公共道路的增多使路網(wǎng)變得密集，快速通過的大量車輛，給老年和幼兒居民的出行安全帶來了了相應(yīng)程度的威脅，房屋臨近路邊噪音無時無刻干擾著居民的生活，無論是從居住的舒適度和居住品質(zhì)方面來看，都有所降低。而這些缺陷也正在被國家所看到，逐漸推行小區(qū)制；當(dāng)然，其提高城市綜合質(zhì)量和使于貧富差距逐漸消失的優(yōu)點也不可忽視。

一、街居制的發(fā)展歷程

20 世紀(jì)90 年代，新都市主義主要強(qiáng)調(diào)對于土地資源的利用要更加深刻，宜居的環(huán)境和街道的窄小，公共交通臨近居住地，功能多樣化的城市等。

20 世紀(jì)50 年代，由于蘇聯(lián)的影響，我國社會和城市建設(shè)不太順利。那個年代，以院落為主要的居住形式，在較大的城市里，人們?nèi)壕釉谝粋€圍起來的院墻內(nèi)，對于墻外的居民來說，這是一個較大但獨立的社區(qū)單位，但往往是單位提供，而非人人享有，現(xiàn)在仍有部分保留的這種形式。在1956 年至1976 年之間，當(dāng)時的社會發(fā)展幾乎停滯不前。例如人民公社化運動中，很多城市居住區(qū)被拆除圍墻，私人廚房也被取締，只能去“公社大樓”。這個時期的居住環(huán)境和社會秩序，存在較大的問題。20 世紀(jì)80 年代后期，曾作為城市主要社會管理體制的“單位制”逐步退出，其承擔(dān)的社會事務(wù)也轉(zhuǎn)移至街道辦事處與居委會，國家也賦予了更多的職能權(quán)限，進(jìn)一步強(qiáng)化了對基層社會的控制能力。此時，街道辦事處和居民委員會的管理對象擴(kuò)展至轄區(qū)內(nèi)的所有居民和單位，辦事人員擴(kuò)充，管理職能和內(nèi)容也極大拓展。

在改革開放以后，城市建設(shè)迎來了春天，并伴隨著一系列的法律文件恢復(fù)和修訂，街道辦事處和居民委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能任務(wù)得以恢復(fù)。變化速度較快，尤其是1998 年住房制度改革后，房地產(chǎn)商開始主導(dǎo)居住區(qū)的開發(fā)，拆掉胡同、街區(qū)和里弄住宅，以大面積、建設(shè)成為成片的封閉式居住小區(qū)，此類大面積式的居住區(qū)，切斷了原本有連續(xù)性的城市脈絡(luò)，整個城市不再是有機(jī)的整體。群眾的民主權(quán)利意識也逐漸提高，依法通過各種途徑和形式參與基層治理，居民自治活動蓬勃開展。這些都顯示出居民自治在城市社會生活中的重要作用。無論是權(quán)力管理范圍，還是運作機(jī)制，重獲新生的街居制擴(kuò)展了基層社會組織權(quán)力，居民自治水平也得以提升。再到后來，在頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提出，未來的建設(shè)要推廣街居制住宅模式，但是原則上不鼓勵建設(shè)相對密閉的住宅區(qū)。

通過梳理街居制的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，街居制的產(chǎn)生、發(fā)展中出現(xiàn)的問題、發(fā)展的趨勢也主要順應(yīng)了時代潮流，政府的管理行動也是根據(jù)社區(qū)的變革進(jìn)行改變的。

二、推行街居制存在的問題

（一）居民接受困難

就普遍而言，街居制是更少的圍墻，而在我國城市中，除去待開發(fā)的新區(qū)，成規(guī)模的小區(qū)已基本建設(shè)完成。提出新的建設(shè)方案易，但整體對城市的住宅進(jìn)行改造卻相當(dāng)困難，無疑增加了不小的挑戰(zhàn)。相比較城市中車水馬龍的道路來說，被居民使用頻率更高的應(yīng)該是小區(qū)內(nèi)的道路，但目前的物業(yè)管理模式，使得本小區(qū)內(nèi)的資源是無法被以外居民享用到的，而較大的小區(qū)，占地面積也大，存在一定的資源浪費。但從微觀上講，更無法接受的是人們改變已經(jīng)習(xí)慣的居住模式和環(huán)境，對于相對傳統(tǒng)的中國人來說，尤其困難。

（二）城市風(fēng)貌改變

在發(fā)展未來的城市的建設(shè)意見中，多處提到要建設(shè)更多的快速通道和相當(dāng)便利的各道路配合網(wǎng)絡(luò)，只有更好的道路系統(tǒng)，才能促進(jìn)城市更好的發(fā)展，也符合當(dāng)代人們工作、出行要求方便快捷的生活理念。另一方面，這種模式也必將會引發(fā)一系列的道路交通和安全問題，以北京為例，每年因交通損失的金額接近1056 億人民幣。若城市充滿快速道路，那么整個城市的道路兩側(cè)，將不再看到大量的行人，過多的高架橋也在一定程度上改變了城市原有的樣子。

（三）安全隱患增加

開放封閉小區(qū)使得居民樓下車道增多，出行安全隱患增加，特別是對老人和兒童來說。開放的小區(qū)對國民素質(zhì)要求增加，原有的交通規(guī)則可能也無法適應(yīng)新的道路模式，“中國式過馬路”現(xiàn)象是否會增多？更多的道路會增加更多的紅路燈，那么闖紅燈現(xiàn)象會不會層出不窮？偷盜事件是否會增加？這些我們都無法保證。外部車輛本來無法進(jìn)如小區(qū)，至少在這方面，內(nèi)部居民是安全的，不會有近距離的噪音污染，開放后，車輛的行駛會產(chǎn)生一定的噪音，打破了居民原有的相對安靜舒適的就寢環(huán)境。

要建設(shè)開放的居住環(huán)境，就首先要解決這些問題。

三、街居制發(fā)展的趨勢

（一）治理主體由單一化到多方參與治理

過去的治理，由政府扛大旗，一面獨擋。但在改革的過程中，政府的角色逐漸發(fā)生了變化，只進(jìn)行有限的管理，讓普通公眾和一些組織行使一定的權(quán)力。此時的社會組織更像是居民和政府之間的媒介，促進(jìn)更有效率的溝通，多方的參與的格局成了必然的發(fā)展趨勢。例如，小區(qū)自治組織在幫助政府和居委會處理事務(wù)中可以發(fā)揮重要的作用，它也可以加強(qiáng)政府和小區(qū)之間的信息溝通，為了推動小區(qū)的治理和發(fā)展，加強(qiáng)培育自治組織是十分必要的。目前，培育自治組織的重點是中介組織，包括志愿者協(xié)會、業(yè)主委員會、文化體育類社團(tuán)等。

（二）社會和國家的關(guān)系產(chǎn)生分離

漸漸分開的治理關(guān)系正在中國慢慢進(jìn)行著，這也意味著社會自治能力正在逐步提升。改革開放給整個中國的各個方面都帶來一定的發(fā)展機(jī)會，管理體制也相應(yīng)受到考察，若存在管理體制不適應(yīng)社會的發(fā)展，會給國家的治理帶來極大的困難。和許多西方國家不同，在中國，自古以來的大部分時候，人民和政府從來都不是敵對關(guān)系，能夠相互理解和適應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會和國家的關(guān)系也在不斷變化，體制改革不斷推進(jìn)，人民的權(quán)益意識不斷加深，民主法制也不斷健全，各方相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

（三）居民參與治理的渠道拓寬

在未來，居民能夠參與到各自社區(qū)建設(shè)的渠道會逐漸加寬，在大環(huán)境的驅(qū)使下，使得有意愿參與到小區(qū)建設(shè)，但參與渠道的不暢通而無緣于小區(qū)的建設(shè)中的居民，也能更多參與進(jìn)來。為了解決這個問題，需要給居民提供更廣闊的參與到小區(qū)建設(shè)的平臺。其次，可以合理的運而網(wǎng)絡(luò)平臺，將為這種參與程度較高的自治模式提供以個很好的建設(shè)機(jī)會。隨著中國對于5G 信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的領(lǐng)跑，將來在運用新型的工具上面難度不大。通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺，把小區(qū)治理放入網(wǎng)絡(luò)化的運作。居委會將重要的信息發(fā)布在網(wǎng)站上方便居民隨時了解小區(qū)動態(tài)，也可以節(jié)省成本，與街居制找尋一條舒適的合作道路，促進(jìn)社會的發(fā)展。通過設(shè)立網(wǎng)站，居民可以將自己的意見通過網(wǎng)上信箱向居委會反映并且提出自己的意見。居民同時還可以在網(wǎng)站上對居委會的工作進(jìn)行監(jiān)督，可以對社會工作起到一定的督促作用，防止工作中的腐敗現(xiàn)象。

（四）街居制激發(fā)新型物業(yè)服務(wù)模式

隨著街居制的不斷發(fā)展，未來將出現(xiàn)更多的單間樓宇模式，而從傳統(tǒng)和基層社會的中國來說，“家”情懷，使得居民更適應(yīng)群居，而圍墻則能帶來更大的安全感。單獨的樓棟給社會治安也帶來了不小的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)，必將促生出新的服務(wù)和管理問題。如今大部分小區(qū)的物業(yè)管理模式無法適應(yīng)這種發(fā)展，未來必將分化，提供的服務(wù)也更有針對性[4]。社區(qū)單位的縮小，管理權(quán)力也將逐步分割，細(xì)化，基礎(chǔ)基數(shù)也將增多。兩會期間，總理也提出了了關(guān)于加大家政業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，并補充了關(guān)于街區(qū)制的內(nèi)容。新的社會發(fā)展模式，應(yīng)當(dāng)配合更加專業(yè)和多元化的服務(wù)模式。