推進城建檔案數字化轉型發展的若干思考
——基于新修訂檔案法的視角

王 瑛/杭州市城建檔案館

在國家推進治理體系和治理能力現代化背景下，檔案信息化建設是推進檔案管理現代化的必由之路，城建檔案工作面臨著從傳統管理向數字化轉型升級的挑戰。新修訂檔案法以法律形式，貫徹習近平總書記在浙江工作時關于檔案工作“走向依法治理、走向開放、走向現代化”重要指示精神，為檔案工作轉型發展提供了法律保障，對檔案開放工作進行了制度安排，特別增加的“檔案信息化建設”專章，明確電子檔案應當符合來源可靠、程序規范、要素合規的要求，對電子檔案管理信息系統、數字檔案館、檔案信息資源共享服務平臺建設等提出明確要求，為檔案事業走向現代化指明了方向和路徑。

1 城建檔案工作面臨數字化轉型

“十三五”時期國家大力推進政府數字化轉型，國務院2016年印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，2018年印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，2019年發布《關于在線政務服務的若干規定》，各地政府數字化轉型不斷深入。以浙江省為例，自2014年“四張清單一張網”起步，到2017年推出“最多跑一次”改革，再到2018年全面推進政府數字化轉型，打響了“浙里辦”這一政務服務金名片。廣東、上海、重慶、天津、貴州等地先后推出了“粵省事”“隨申辦”“渝快辦”“津心辦”“貴人服務”等一系列政府數字化轉型工作中的為民服務品牌。得益于“十三五”時期啟動的政府數字化轉型，城建檔案工作插上了信息技術的“翅膀”，在檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系三個體系建設中有了長足發展，特別是在檔案利用體系建設中大力推廣“就近辦”“馬上辦”“掌上辦”“零材料”等服務舉措，讓人民群眾有了切切實實的獲得感，但也面臨著檔案收、存、用數字化轉型方面的問題。

1.1 收什么：電子檔案與紙質檔案

新修訂檔案法第三十七條第二款明確規定，“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。2019年國務院發布的《關于在線政務服務的若干規定》第十二條明確規定，“除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力”。電子檔案的法律效力確立及在線政務服務的深入推廣，政府部門將不再產生紙質文件，電子檔案將逐步替代紙質檔案成為檔案接收的主要對象。城建檔案接收范圍中，由政府部門產生的工程建設前期審批和竣工驗收文件，將以紙質檔案及其數字化成果為主逐步轉變為以原生態電子檔案為主，接收的檔案形態隨之發生根本變化。

1.2 怎么收：線上接收與線下接收

新修訂的檔案法第三十九條明確規定，“電子檔案應當通過符合安全管理要求的網絡或者存儲介質向檔案館移交”。2018年印發的《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的指導意見》，要求各地在改革過程中按照一張表單、一套材料、一張藍圖、一個系統的模式開展工程建設項目審批管理，其中一個系統涵蓋了工程建設前期和竣工驗收階段的所有審批事項。不同于傳統紙質工程檔案在工程建設全過程結束后需送至當地城建檔案館，工程審批管理系統中產生的電子文件，以及一張藍圖應用系統中產生的工程建設圖紙，都可以通過系統數據資源共享實時獲取，工程檔案接收將由傳統的紙質檔案線下事后接收，轉變為線上實時歸檔。

1.3 怎么存：存儲介質與庫房

傳統的紙質工程檔案隨著城市建設規模的擴大而大量產生，所需檔案庫房面積不斷增加。紙質檔案保存占地面積大，庫房安全以防火、防盜、防潮、防塵、防蟲、防光、防高溫等措施為主，通過日常人工巡查庫房或物聯網設備實時反饋溫濕度等監控數據。電子檔案以光盤、硬盤等存儲介質保存，與實體檔案庫房保管相比，占地面積大幅度減少，但保管安全風險陡增，技術條件要求更高。

1.4 怎么用：主動公開與被動查詢

當前，一些地市的城建檔案館已經提供了檔案利用“網上查”“掌上查”等便捷服務，有形的公共服務窗口將逐步被無形的網上大廳替代。但目前的網上查檔仍然是由服務對象提出查檔需求，由城建檔案館被動地提供檔案。新修訂檔案法第四章以“檔案的利用和公布”為題，提出了在被動查詢利用基礎上主動提供服務的要求。隨著原生態電子檔案的大量接收，城建檔案利用形式不僅包括實體窗口查檔、網上查檔等傳統形式，還應包括公布檔案、主動推送信息以及檔案信息數據共享調用等新形式。

2 城建檔案數字化轉型發展路徑

新修訂檔案法第四十條的“檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應當建設數字檔案館”和第四十一條的“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”，為城建檔案數字化轉型指明了路徑。實踐中貫徹落實新修訂檔案法應著眼于“三化”，即推進增量檔案電子化、存量檔案數據化、利用服務智能化。

2.1 增量檔案電子化

建設工程檔案的產生主體具有多元性，不僅包括發改、規劃和自然資源、環保、建設行政主管部門及其所屬的建設工程質量安全管理、工程招投標等多個政府相關部門，還包括勘察、設計、監理、施工、材料設備供應商等眾多參建單位；建設工程檔案的形成周期比較長，特別是一些重大市政設施項目，建設工期長達數年，檔案的形成周期也有數年之久；建設工程形成的電子文件形態各異，有文字、圖紙、照片、錄像，還有地下管線數據以及BIM技術產生的三維數據等。上述因素都對增量建設工程檔案電子化接收造成了一定困難。從源頭上接收電子檔案，各地城建檔案館應按照新修訂的檔案法第五章第三十七條第一款“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”及第三十六條“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接”的要求，以工程建設項目審批制度改革為契機，依托各地大數據管理部門，打通工程建設項目電子文件從形成、辦理到辦結、歸檔的流轉渠道，實現增量檔案電子化。

2.2 存量檔案數據化

2020年5月，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，明確數據與土地、勞動力、資本、技術等一樣，都是可市場化配置的生產要素。各地城建檔案館經過30多年發展，積累了豐富的城建檔案資源，并在“十三五”期間大力開展庫存檔案數字化，使城建檔案高效便捷利用成為現實，同時也為“十四五”期間開展存量檔案數據化打下堅實基礎。當前OCR識別技術不斷改進，對檔案中手寫體識別的準確率不斷提升，存量檔案數字化掃描件進一步數據化已切實可行。

2.3 對外服務智能化

大數據時代給城建檔案利用增值服務帶來了新機遇。在實現存量檔案數據化基礎上，結合增量檔案電子化，充分利用大數據技術對城建檔案大數據進行數據挖掘和智能分析，深入研究大數據環境下城建檔案信息內容形式及組合方式，開發城建檔案信息產品，構建各類城市建設專題數據庫，努力為各地城市建設管理提供智能化城建檔案利用服務。增量檔案電子化和存量檔案數據化，為智能查檔服務提供了可能。查詢檔案行為本身是發揮檔案的憑證作用，是查檔人通過閱讀傳統紙質檔案上承載的信息，對有關情況進行分析判斷，而數據化結構的檔案可以通過計算機讀取后，運用信息技術進行分析判斷，將判斷結果直接提供給查檔人。數據化結構的檔案還可以提供主動推送服務，如通過提取市政設施項目相關建設信息，主動推送安全維護信息，為城市建設安全運行保駕護航。

3 城建檔案數字化轉型發展必要保障

3.1 細化完善法律法規

新修訂檔案法為檔案事業發展提供了法治保障，在具體實施中還需要進一步修訂完善實施辦法以及相關的法規規章，并將城建檔案管理部門現行標準規范中不符合新修訂檔案法要求的內容進行修改或廢止，提高可操作性。新修訂檔案法第三十七條第三款明確的“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”，對于城建檔案數字化轉型過程中，如何接收和管理建設工程電子檔案具有重要的規范性作用。

3.2 高度重視檔案安全

城建檔案數字化轉型過程中，檔案安全工作內容發生了重大變化，這就需要重新謀劃布局城建檔案安全工作，要在兼顧實體檔案庫房安全，確保庫存傳統紙質檔案安全的同時，高度重視電子檔案安全。電子檔案的存儲介質猶如實體檔案的庫房，存儲容量倍增，承載的電子檔案數量相應倍增，存儲介質損壞導致的電子檔案丟失數量同步倍增，因此存儲介質性能安全可靠十分重要。在線保管電子檔案的機房應落實防火、防盜、防潮、防鼠、防高溫、防靜電等一系列硬件環境安全保障措施，軟件安全保障則應高度關注防假冒、防篡改、防入侵、防丟失、防泄露、防病毒等。

3.3 充實城建檔案人才

城建檔案事業經過了30多年的發展，逐步建立起了一支熟悉檔案管理和工程建設管理的人才隊伍，為構建城市建設檔案資源寶庫作出了貢獻。面對城建檔案數字化轉型發展，人才隊伍建設要在專業的廣度和深度上進行充實，要在已有檔案學和工程建設管理人才基礎上，進一步充實信息化技術專業人才。具體來說，檔案方面要在已有檔案學專業基礎上充實信息資源管理專業人才；工程建設管理方面要進一步充實BIM類等城市建設新工藝專業人才；信息化技術專業人才隊伍中不僅要有信息系統程序開發人才，還應有信息化軟硬件安全維護和大數據分析挖掘技術人才。只有在廣度和深度上充實城建檔案專業隊伍，才能為城建檔案數字化轉型提供人才支撐保障。