新修訂的《中華人民共和國檔案法》解讀

■ 國家檔案局政策法規(guī)研究司

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，國家主席習近平簽署第四十七號主席令予以公布， 自2021年1月1日起正式施行。這是檔案法1988年1月1日施行以來的首次修訂，有助于進一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障。

一、檔案法修訂的背景和過程

檔案是歷史的真實記錄，做好檔案工作是維護黨和國家歷史真實面貌、保障人民群眾根本利益的重要事業(yè)。檔案法實施30 多年來，對加強檔案的收集、管理、利用，維護國家檔案資源安全，服務(wù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國特色社會主義進入新時代和全面依法治國方略的推進，黨中央、國務(wù)院對檔案工作提出了新要求，實踐中也出現(xiàn)了一些突出問題亟待解決，檔案法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署已不相適應(yīng)。全國人大代表、全國政協(xié)委員也提出了許多有關(guān)檔案法修改的提案、議案。檔案法修訂勢在必行。

2007年，國家檔案局啟動檔案法修訂工作，開展了大量的調(diào)查研究。檔案法修訂先后被列入2018年國務(wù)院和第十三屆全國人大常委會年度立法計劃。2019年10月8日，國務(wù)院第六十六次常務(wù)會議討論通過檔案法修訂草案，李克強總理簽署議案，提請全國人大常委會審議。2019年10月25日，第十三屆全國人大常委會第十四次會議對檔案法修訂草案進行了初次審議。2020年6月18日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議進行了第二次審議，6月20日表決通過。

二、修訂的主要內(nèi)容

檔案法修訂始終堅持政治導向、問題導向、開放導向，根據(jù)發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，突出檔案工作的政治定位，理順檔案工作體制機制，優(yōu)化檔案科學管理、安全管理和開放利用有關(guān)制度，完善檔案監(jiān)督檢查和法律責任，是一次全面的優(yōu)化和升級。修訂后的檔案法從原來的6 章27 條擴展到8 章53 條，新增了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個專章，為檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展提供了較為充分的法律保障。

（一）理順體制機制，有利于為全國檔案工作有效開展集聚新優(yōu)勢

明確提出“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導”，強調(diào)各級人民政府應(yīng)當加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，保障檔案事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費。按照立法技術(shù)規(guī)范要求，將原法中的“檔案行政管理部門”統(tǒng)一修改為“檔案主管部門”，既明確了國家和地方各級檔案主管部門的行政管理職責，又有效適應(yīng)地方機構(gòu)改革的實際情況，有助于將黨管檔案工作的體制優(yōu)勢發(fā)揮出來。在堅持統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理原則的前提下，要求中央國家機關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責范圍內(nèi)指導本系統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)工作，有效兼顧各行各業(yè)檔案工作的特殊性，體現(xiàn)檔案管理的科學化、專業(yè)化。

（二）健全制度設(shè)計，有利于推進檔案管理提質(zhì)增效

明確檔案法的適用范圍和應(yīng)當納入歸檔范圍的材料。要求檔案形成單位建立檔案工作責任制，健全檔案管理制度，按照要求及時歸檔并定期向檔案館移交檔案，并增加了發(fā)生變動或者撤銷、合并等情形時移交檔案的規(guī)定。要求檔案館按照規(guī)定接收檔案，不得拒絕，可以通過接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案。在國家所有的檔案之外，對非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人形成檔案提出了具體要求，并為這些檔案存在嚴重安全隱患時設(shè)計了省級以上檔案主管部門幫助解決的有效措施。受新冠肺炎疫情防控工作啟發(fā)，增加了突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護、利用工作機制。針對近年來檔案寄存、數(shù)字化等檔案服務(wù)蓬勃發(fā)展的新情況，增加了簽訂委托協(xié)議、約定服務(wù)內(nèi)容、遵守安全保密規(guī)定等方面的制度安排，并增加了法律責任方面的規(guī)定。適應(yīng)新載體檔案的管理模式，將檔案出境的形式擴展為運送、郵寄、攜帶出境和通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境，要求確需出境的按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。

（三）加大開放力度，有利于提升檔案服務(wù)便利性和覆蓋面

明確規(guī)定一切社會主體享有依法利用檔案的權(quán)利。進一步為檔案的開放和利用提供便利條件，增加檔案館定期公布開放檔案目錄、完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)形式、為制定法律法規(guī)政策和開展有關(guān)問題研究提供支持和便利等方面的規(guī)定。將縣級以上各級檔案館的檔案向社會開放的期限從30年縮短至25年，同時鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。要求檔案館通過多種方式發(fā)揮文化宣教功能，弘揚社會主義核心價值觀，與博物館、圖書館、紀念館等單位相互協(xié)作、聯(lián)合舉辦展覽、共同研究和編輯出版有關(guān)史料。與此同時，明確向檔案館移交前后檔案開放審核的主體，科學劃分政府信息公開責任承擔方式，增加關(guān)于檔案館不按規(guī)定開放和提供利用的法律責任、公民的救濟途徑和檔案主管部門處理投訴的法律義務(wù)等方面的規(guī)定，形成了一整套促進檔案開放利用的制度安排。

（四）構(gòu)建安全管理體系，有利于筑牢檔案資源安全新防線

要求檔案館和檔案形成單位按照國家有關(guān)規(guī)定配置適宜檔案保存的庫房和設(shè)施、設(shè)備；建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力；發(fā)現(xiàn)檔案安全隱患的，應(yīng)當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患；發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當及時向檔案主管部門報告。并對電子檔案的安全管理提出要求，電子檔案應(yīng)當通過符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或者存儲介質(zhì)向檔案館移交；檔案館應(yīng)當對接收的電子檔案進行檢測，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性；檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管。

（五）推動信息化建設(shè)，有利于開辟檔案管理現(xiàn)代化新路徑

沒有信息化就沒有現(xiàn)代化。本次修訂在總結(jié)檔案信息化建設(shè)實踐需要和一些好的經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，新增一章，對電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統(tǒng)建設(shè)等方面作出了明確規(guī)定。要求各級人民政府將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。規(guī)定電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。對電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺的建設(shè)提出要求。

（六）強化監(jiān)督檢查，有利于為細化落實法律責任明確新舉措

監(jiān)督檢查和違法案件處理是檔案工作實踐的一個短板。為解決這一問題，規(guī)范行政權(quán)力的行使，新修訂的檔案法列舉出監(jiān)督檢查的6 類事項，對檔案主管部門和檔案工作人員開展監(jiān)督檢查的措施手段及應(yīng)當遵守的規(guī)則作出明確規(guī)定。賦予一切單位和個人向檔案主管部門、有關(guān)機關(guān)舉報檔案違法行為的權(quán)利，要求接到舉報的檔案主管部門和有關(guān)機關(guān)應(yīng)當及時依法處理。此外，對“法律責任”一章進行了擴充，根據(jù)檔案工作實踐，對給予處分和處罰的事項進行了局部調(diào)整，明確了行政處罰的數(shù)額幅度，增加了造成財產(chǎn)損失或者其他損害的依法承擔民事責任的規(guī)定。

（七）增強科技人才保障，有利于為檔案事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展增添新動能

檔案工作是一項專業(yè)性很強的工作，檔案整理、保護、鑒定、編研等工作都需要有先進的科學技術(shù)和一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍作為支撐。新修訂的檔案法規(guī)定國家加強檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，明確檔案專業(yè)人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定評定專業(yè)技術(shù)職稱。規(guī)定鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，對作出突出貢獻的單位和個人給予表彰、獎勵；鼓勵和支持檔案科學研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用；在檔案領(lǐng)域開展國際交流與合作，等等。這些新要求將為檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展注入新的生機和活力。

三、切實抓好貫徹實施工作

法律的生命在于實施。新修訂的檔案法為我們加強新時代檔案工作提供了強有力的法治保障和行動指南，我們要全力做好貫徹實施工作，確保各項制度規(guī)定落到實處。一是做好宣傳和解讀工作。編寫檔案法釋義，借助各類媒體平臺，通過宣講、研討、培訓等多種形式，面向檔案系統(tǒng)和全社會開展有針對性的宣貫活動，提高全社會的檔案意識，形成學法、守法、用法的良好氛圍。二是啟動配套法規(guī)制度立改廢工作。國家檔案局將盡快啟動檔案法實施辦法等相關(guān)配套規(guī)定的制定和修訂工作。地方和有關(guān)部門也要對各自的檔案規(guī)章制度進行梳理和立改廢，確保與新修訂的檔案法有效銜接。三是做好執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作。各級檔案部門要依法履行好法律賦予的職責，加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，建立規(guī)范高效的執(zhí)法機制，堅決依法查處違法行為，切實把檔案法律制度轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。