國有資產與產權變動企業檔案處置的合規性實踐探索

文·常魯河

國有資產與產權變動企業（含關閉和停產企業，即所謂“僵尸企業”，以下簡稱“變動企業”）檔案的合規性處置意義重大，既能維護企業和職工的合法權益，也能對社會穩定發揮重要作用，一些社會穩定事件大多有缺少檔案因素，也有一些社會穩定事件，因為有完整的檔案而得到順利解決。自2004年至今，青島市檔案館共接收全市40余家國有破產企業檔案近20萬卷，另有200余家“變動企業”約60余萬卷檔案現存在各自的托管中心內等待進館，青島市檔案館原業務處的工作人員對此進行了大量且有益地探索工作。

一、檔案處置制度遵循的初步探索

（一）處置規范化的制度遵循

一是出臺地方性規章及規范性文件。根據1998年國家檔案局等四委、局出臺的《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》，青島市2000年以人民政府令（第110號）的形式公布《青島市國有企業產權變動檔案管理辦法》，青島市檔案館于2007年制定《青島市破產企業檔案移交檔案館整理標準》，2013年根據國家檔案局9號令，與市人力資源社會保障局聯合下發《關于接收國有企業事業單位檔案的實施意見》，2015年重新修訂并下發《青島市國有企業事業單位進館檔案整理規范》，2016年結合青島市檔案館工商分館的職能，印發《青島市檔案館工商分館檔案接收方案》。上述規章及規范性文件的出臺對青島市“變動企業”檔案管理及進館起到了很好的指導和規范作用

二是對會計類檔案的處置。在前期調研過程中發現，“變動企業”現存的檔案近70%是會計檔案，而會計檔案中的會計憑證等其他會計材料更是占絕大部分；《會計檔案管理辦法》（財政部 國家檔案局令第79號令）出臺之前，會計憑證的保管期限為短期，青島市的地方性規章及規范性文件對其進館無明確規定。79號令出臺后，依據《中華人民共和國企業破產法》“第二十四條 管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組……擔任；第二十五條 管理人履行下列職責：（一）接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料；”《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》第十二條第（三）款“會計檔案按財政部、國家檔案局《會計檔案管理辦法》執行；”等規定，“變動企業”的所有會計檔案均應進館。

（二）具體措施規范化的初步探索

一是分級負責，責任到人。市、區（市）檔案行政主管部門應主動加強與同級國有資產監管部門的溝通協調，分別負責對所屬“變動企業”檔案處置的監督、指導工作；企業托管中心在有關部門的監督指導下，負責所轄范圍內“變動企業”檔案處置的組織協調與監督指導工作；國有資產受托運營機構，負責所屬“變動企業”檔案的組織協調工作，并協同檔案行政管理部門和國有資產監管部門，做好對所屬“變動企業”檔案處置工作；國有企業在有關部門的監督指導下，負責本企業檔案的處置工作，并對所屬企業進行監督指導。為切實做好“變動企業”的檔案處置工作，各有關企業在資產與產權變動前應落實專人，具體負責檔案處置工作，在檔案處置工作結束前，不得將檔案管理人員調離崗位，檔案庫房、設施及必需的辦公設備不得挪作它用。

二是明確歸屬，分類處置。實施屬地化管理，“變動企業”保管期限為永久和定期（30年）的管理類檔案，原則上經鑒定整理后移交同級國家綜合檔案館保存；基本建設、設備儀器檔案隨其實體確定歸屬；涉及企業專利、商標、專有技術等以無形資產的形式有償轉讓的檔案，由交接雙方約定確定歸屬；管理、會計、聲像和實物等檔案以及資產與產權變動過程中形成的檔案，向資產受托運營機構移交，或由資產受托運營機構指定相關企業代為保管；企業職工檔案隨其人員流向確定歸屬，其中英模人物和已故職工檔案向當地綜合檔案館移交。國有企業改制為非國有企業或國有參股企業的，改制前企業形成的有關企業管理、會計、聲像和實物等方面的檔案，按原隸屬關系移交資產受托運營機構，或者由資產受托運營機構指定有關企業代為保管；改制后的企業需在較長一段時間內繼續利用改制前企業檔案的，由改制后的企業向原資產受托運營機構或檔案行政管理部門提出檔案代管申請，經有關部門同意并簽署檔案代管協議后代為保管。資產受托運營機構不具備保管條件的，經向對口的企業托管中心申請，由企業托管中心負責統一接收、鑒定、整理、保管和利用。企業資產與產權變動過程中形成的檔案，由形成單位收集、整理后向其歸口部門移交。

三是納入流程，規范移交。國有資產受托運營機構在制定（或審核）國有企業資產與產權變動方案時，應將企業檔案列入國有資產的范圍，將檔案處置工作納入方案之中。國有企業在資產與產權變動時應成立檔案處置工作小組。檔案處置工作小組由清算機構有關工作人員、國有資產受托運營機構檔案工作負責人和國有企業檔案工作分管負責人及其檔案管理機構負責人等組成，在檔案行政管理部門和國有企業資產清算組織或其他負責“變動企業”組織的領導下，負責研究、處理“變動企業”檔案的處置工作。“變動企業”檔案處置工作小組要組織人員收集、管理好已有的各門類和載體的檔案，同時做好新形成的文件材料的收集、整理、歸檔工作，并按照檔案的不同流向編寫檔案移交清冊。檔案交接工作和檔案代管手續的辦理，應當在檔案行政主管部門或國有資產受托運營機構的監督、指導下進行，交接雙方應當對檔案材料進行清點，交接與監督各方應當分別在交接或代管檔案清冊上簽字，并分別保管檔案交接（代管）清冊。代管資產與產權變動企業檔案的單位應自覺接受檔案行政管理部門或檔案委托代管單位的監督與指導，采取有效措施，確保檔案的完整與安全，并按國家規定做好檔案的提供利用工作。

二、檔案處置流程規范化的初步探索

自2004年起，青島市檔案館開始接收全市國有破產企業檔案，主要包含文書、科技、實物、會計、照片、錄音、錄像等7個門類，另有部分企業檔案（主要是“僵尸企業”）保存在青島市的企業托管中心和各相關企業中，這部分檔案經鑒定整理后，將于2020年底前后接收到青島市檔案館工商分館?！白儎悠髽I”檔案接收進館工作開始的幾年，市檔案館僅對進館檔案整理標準加以規范，自2016年起，我們對此項工作的規范化流程進行了一些探索，得到了上級及有關單位的認可。

一是受理申請。進館企業需提報下列文件的復印件，即有關部門對“變動企業”的批復；人民法院的判決書；本企業對所存檔案的處理意見；****集團關于處置檔案資料的申請函；“變動企業”檔案處置申請表。

二是審核并答復。市檔案局召開專家會議，審核相關材料，在一個工作日內對項目檔案驗收安排作出答復，同時確定評估時間。

三是現場評估。市檔案局組織評估小組，在一個工作日內對擬接收進館的“變動企業”檔案進行現場評估，提出整理要求。

評估小組人員由市檔案館相關處室的3至5名專家組成。評估小組開展進館前檔案的鑒定，并對處置方案進行審核，提出接收進館意見，并形成《資產與產權變動企業檔案接收進館整理方案》。

四是對進館企業下達接收進館計劃和整理方案。

五是監督指導進館企業開展檔案進館前的整理工作。

六是預驗收。整理完畢，由評估小組按照《資產與產權變動企業檔案接收進館整理方案》用一個工作日進行預驗收。

七是進館。預驗收合格后，首先形成《檔案資料移交清冊》，進館企業組織檔案實體進館；其次由市檔案館相關處室分別對檔案進行清點和數據接收；然后在《檔案資料移交清冊》中簽署意見并蓋章，將《檔案資料移交清冊》返還移交進館企業。

三、存在的問題及建議

國家檔案局2019年初印發了《關于在深化國有企業改革中加強檔案工作的意見》的通知，對做好國有企業資產與產權變動中的檔案管理工作提出了很好的要求，但仍有一些具體問題需要解決。

一是代管檔案的最終流向以及鑒定銷毀權限是亟待明確的問題。據不完全統計，青島市現有“變動企業”檔案約60萬卷，如果明確這些檔案由綜合檔案館接收，應通盤考慮檔案館接收范圍、接納能力等問題；如果考慮部分接收進館，應及早明確檔案進館鑒定的指導意見。

二是在“變動企業”檔案處置過程中，仍然存在一些運行性的障礙因素。如一些政府主管部門不能將掌握的企業“變動”信息及時告知檔案行政管理機構，導致監督和指導工作滯后，不能及時規范“變動企業”的檔案處置行為。1998年的《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》是國家檔案局與國家經濟體制改革委、國家經貿委、國家國資局聯合發文的，青島市也據此出臺了110號令，但是上述文件已出臺20年，經濟社會形勢發生了很大的變化，故建議與經信委、國資委等部委重新聯合發文。

三是“變動企業”檔案整理移交工作存在一些業務技術問題。如“變動企業”會計檔案中的大量短期保管的會計憑證如何銷毀問題，執行79號令后如何處置館藏會計檔案問題；企業檔案鑒定和利用權限問題；企業檔案接收進館后是否開展全文數字化，如不開展數字化則上級對檔案館檢查考核中可否明確規定等，亟需頂層設計，制定措施，加以規范。