經濟特區創辦時期的制度邏輯

【摘 要】在經濟特區的制度建設中，《廣東省經濟特區條例》具有初始制度理念和框架作用，是經濟特區制度建設的邏輯起點。由廣東省起草并報送國務院、由國務院提交全國人大常委會批準的這一法規性文件，確立了經濟特區最基本的指導思想和制度邏輯：確認了舉辦和發展經濟特區的價值指向和功能定位，規劃了舉辦和發展經濟特區的動力生成和利益激勵機制，界定了舉辦和發展經濟特區的原則要求和風險約束。《廣東省經濟特區條例》所體現的制度邏輯，規約了經濟特區制度建設的發展方向，后來經濟特區各項制度的完善和健全，大體是這一制度邏輯的深化與展開。經濟特區40多年的發展實踐證明了這一制度邏輯的正確性與合理性。

【關鍵詞】經濟特區;制度邏輯;改革開放;《廣東省經濟特區條例》

【中圖分類號】K27;D232【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644-（2020）05-0038-07

中國經濟特區經歷了從理念到實踐、從實踐到制度的演變過程。在這一過程中，經濟特區第一個規范性制度就是1980年8月26日五屆全國人大常委會 第十五次會議批準的《廣東省經濟特區條例》（以下簡稱《條例》）。從邏輯理路上看，這一制度是經濟特區各項制度的原始起點，又是經濟特區存在與發展演進路徑的源頭，在終極意義上確立了經濟特區的目標方向。對《條例》進行制度邏輯分析，有助于理解高層決策者的思路理念，呈現中層實施者的行動意向，印證基層執行者的行為規范。

一、對經濟特區價值指向的制度確認

作為經濟特區的綜合性制度規范，《條例》十分巧妙地反映了當時決策者的頂層設計思路理念，特別是舉辦經濟特區的價值指向，也就是舉辦經濟特區的指導思想，其實質就是經濟特區的功能設定。

經濟特區是實踐的產物。深圳經濟特區特別是蛇口工業區的初步成功，讓廣東和中央有關部門受到極大鼓舞。時任國家進出口管理委員會、國家外國投資管理委員會副主任兼秘書長的江澤民在向全國人大常委會進行《條例》說明時，提到深圳經濟特區特別是蛇口工業區的成功經驗：“深圳經濟特區籌建以來進展良好，其中蛇口工業區進展較快，已顯示出一些好的前景。”①正是在這一初步成效的鼓舞下，廣東和中央相關部門決定從制度上進行保護和指引。要進行制度確認，就必須對經濟特區的功能進行定位。基于當時的思想基礎和環境特點，中國共產黨對經濟特區的認識都還處在思考和探索之中，對成功的預期十分謹慎，對失敗的研判比較充分。改革開放初期，中央決策層的這一指導思想對經濟特區的功能定位有著直接影響。鄧小平后來在總結經濟特區的經驗時指出：“不爭論，大膽地試，大膽地闖。”②因此，試驗與探索成為經濟特區的首要功能定位。這一功能定位也貫穿于《條例》之中。

（一）《條例》的制定過程帶有明顯的試驗與探索色彩

舉辦經濟特區嚴格意義上屬于中央事權范圍，整個起草和通過的程序應該由中央來完成。但基于舉辦經濟特區面臨的巨大不確定性，所以經濟特區的啟動和舉辦主體仍在地方政府層面。從《條例》的名稱可以看出，在經濟特區前面加上了“廣東”二字，其內涵是十分講究的，將不確定性所帶來的風險限制在地方范圍之內，即使出現什么問題，由中央層面出面解決也有較大的回旋余地。事實上，實踐探索可以由地方來推進，但要進入制度層面，就遠遠超出了地方的權力范圍，必須在中央層面得到解決。中央層面的決策特別是立法有著極其嚴格的限制條件和確定性要求，對經濟特區這種充滿巨大不確定性的行動進行中央層面的立法，條件還不是很成熟，于是就采取了一個靈活的程序，即由地方起草制定，報中央職能機構審核，由中央職能部門提請國家立法機構審批。在這一程序下，廣東省政府起草了《條例》，廣東省政府起草的《條例》，當然只能冠以“廣東”二字，報送國務院。1980年8月21日，江澤民代表國務院向五屆全國人大常委會第十五次會議說明《條例》的相關情況。江澤民在說明中的一段話，明確地反映了當時的決策層對經濟特區功能定位的指導思想：“由于我們辦經濟特區缺少經驗，一下子拿不出一個總的經濟特區條例來，因此先搞一個《廣東省經濟特區條例》。”①《條例》實際上是以地方法規代行中央法規的功能，這一技術處理充滿著制度邏輯的智慧和技巧。

（二）《條例》體現了利用和借鑒國際資本與市場的制度邏輯

《條例》反映了“文革”結束后中國決策層對歐美資本主義的認識，那就是利用其發展生產力方面的優勢，推動中國經濟建設。科學社會主義從理論變成實踐之后，社會主義如何與資本主義相處就成為一個重大而又十分復雜的理論與現實問題。社會主義發展史上曾經有過一些理論的認識和實踐的探索，總的來說，都是主張社會主義獨立發展，不與資本主義發生太多來往的結論和觀點。但“文革”結束之后，中國社會主義經濟與歐美發達資本主義經濟的巨大差距，國內普遍存在加快發展社會主義經濟的迫切心理，促使中國決策層重新考慮社會主義與資本主義的關系，從而糾正了過分強調社會主義經濟獨立性的理念，確立了利用和借鑒資本主義的指導思想。這是社會主義理論和實踐發展史上的重大轉換。《條例》從制度邏輯上反映了這一重大轉換，利用和借鑒資本主義的功能定位十分明確。江澤民在說明中強調：“經濟特區采取與內地不同的體制和更加開放的政策，充分利用國外的資金和技術，發展工業、農業、畜牧業、養殖業、旅游業、住宅建筑業、高技術研究制造業和其他行業。由于它比一般出口加工區的范圍要廣一些，是綜合性經濟事業，所以定名為經濟特區，以資區別。”②這段說明具有很強的制度邏輯解讀意義，有著三重意蘊：一是與現有體制的區別，目的是為了更好地利用和借鑒資本主義發展經濟的優勢;二是利用與借鑒是多方位的，并進行了列舉;三是解釋名稱的由來，強調其功能是綜合性的，不只是單一功能，諸如“保稅區”“加工出口區”等，所以稱之為經濟特區。這是經濟上全方位與資本主義進行接觸的制度安排，這種功能定位，是《條例》的主體制度邏輯，一切都是以此來進行制度設計的。《條例》開宗明義確認經濟特區的目的是“為發展對外經濟合作和技術交流”③。

（三）《條例》堅持和發展社會主義的制度邏輯

經濟特區從一開始就對其社會主義性質的基本要求予以確認，利用和借鑒資本主義的根本目的是為了更好地堅持和發展社會主義。歷史和實踐都已經證明，與資本主義隔絕并不是堅持和發展社會主義的好辦法，所以必須要與資本主義進行經濟交流，特別要利用他們的經濟優勢，為發展社會主義經濟服務。江澤民在《條例》說明中對這一指導思想進行了強調，說明了在當時思想認識下，必須將堅持和發展社會主義的功能定位明確，才能在黨內和全社會達成舉辦經濟特區的共識，從而促進經濟特區的存在與發展，同時，也充分體現了從制度上保證堅持和發展社會主義的基本要求。從堅持社會主義的角度來說，江澤民強調了“三個必須”：“經濟特區管理必須維護我國主權。土地屬中華人民共和國所有。經濟特區的企業和個人的活動必須遵守我國法律、法令和有關規定。外商在經濟特區內投資必須經過審查批準，服從我國政府管理。”①考慮到歐美資本主義列強在舊中國超越主權行徑的痛苦回憶，“三個必須”說明新中國利用和借鑒資本主義經濟與舊中國對待資本主義的態度有著本質區別。江澤民又說明了《條例》利用和借鑒資本主義的根本目的是為了發展社會主義經濟：“這是在社會主義制度下，在特定地區內，鼓勵和利用外國投資、加快經濟發展的一種特殊方式。”②《條例》對舉辦經濟特區也有著明確的指導思想和功能定位，那就是“促進社會主義現代化建設”③。

二、對經濟特區發展動力的制度規劃

從制度經濟學的維度來看，一項經濟制度最為重要的內容就是為經濟發展提供強勁的動力邏輯。具體來說，就是經濟主體通過制度所體現的邏輯進行利益預測和計算，所以，作為經濟特區的制度安排的《條例》，當然要在邏輯上提供一個可以預測和計算的框架。《條例》以優惠政策為總體的原則，在制度安排內容上最大限度地設計了利益實現的邏輯框架。

（一）《條例》建構了強勁利益生成機制

經濟主體的經濟動力首先來自利益生成的預期和計算，這一預期和計算是基于制度邏輯的。所以，《條例》必須建構一套強勁的利益生成機制，否則，經濟特區就難以存在和發展。江澤民在《條例》說明中勾畫了經濟特區的利益生成機制，注意到“外國投資者和港澳臺同胞、華僑投資者的利益，總的目的是更有效地吸收外來資金、先進技術和管理經驗”④。《條例》從利益生成機制上進行了三個方面的制度安排。一是稅收優惠，無論是在所得稅還是在關稅上，《條例》都有很詳細的說明，稅收優惠力度很大，“特區企業進口生產所必需的機器設備、零配件、原材料、運輸工具和其他生產資料，免征進口稅;對必需的生活用品、可以根據具體情況、分別征稅或者減免進口稅”，“特區企業所得稅稅率為百分之十五”。⑤這些稅收優惠實際上就是利益生成。二是提供資源優惠，最大的經濟資源就是土地及能源供應。《條例》規定：“客商用地，按實際需要提供，其使用年限、使用費數額和繳納辦法，根據不同行業和用途，給予優惠。”⑥《條例》對經濟特區的土地整理、能源供應特別是水電供應，都進行了具體規定，這就為經濟特區的生產順利進行提供了保證。三是規定了各項服務的優惠政策，降低經濟主體的行政成本，“凡來往特區的外籍人員、華僑和港澳同胞，出入境均簡化手續，給予方便”⑦。

（二）《條例》建構了投資者的利益保護

機制

在當時的環境下，無論是外商還是海外華人華僑對中國制度和政策都缺乏具體了解和明確認識，尤其是對政策的穩定性與長期性沒有信心，這就降低了外商來經濟特區投資的動力。為了提升投資者的信心，強化其投資動力，《條例》從制度邏輯上進行了明確的呈現與表達，從兩個方面進行了具體規定。

一是法律保護。《條例》總則明確承諾：“依法保護其資產、應得利潤和其他合法權益。”①《條例》從固定資產、合法利潤和相關權益上列舉了有關利益，這些都是經濟主體的核心利益，有了核心利益的保證，其經濟行為的動力就會固化和強化。《條例》還特別說明其具有法律上的優先性，也就是《條例》規定的內容，與現行制度政策不同時，以《條例》為準，“本條例有特別規定的，按照本條例的規定執行”②。

二是經濟保護。僅僅有政策上的保證還是不夠的，因為政策有時也是可以變化的，所以《條例》以商業保險的形式，對外商的利益提出了一種擔保機制，“客商的各項保險，可向特區內設立的中國人民保險公司或者其他經我方批準設立的保險公司投保”③。商業保險與法律保證為外商在經濟特區的利益提供了雙重保護，大大固化和強化了外商的投資動力。

（三）《條例》建構了利益轉移機制

利益得到保護之后，還存在一個利益轉移問題。這是由國際投資這一特殊的利益生成機制所確定的，因為只有在投資地的利益存在方式轉移成為國際利益存在方式，投資者利益才算真正得到實現。這一問題的關鍵就是外匯管理。在中國的投資獲利，原則上是以人民幣形式表現的，但國際利益通用表現則是美元形式，所以，這就需要貨幣轉換，而貨幣轉換又涉及投資所在國的一系列制度和政策問題。只有將投資者的利益轉換機制明確之后，投資者才會在制度邏輯的基礎上來預期和計算投資的利益實現，從而形成投資的邏輯動力，并將這種邏輯動力轉化為投資的行為動力。正因為如此，《條例》建構了明確而具體的利益轉移機制。

首先，《條例》對經濟特區的外匯管理制度進行了特別安排。從一般性法律規定上來說，中國有著系統而全面的外匯管理制度，但從經濟特區吸引外商投資的角度來說，這套外匯管理制度顯然是不夠的。所以，《條例》首先給出了外匯管理特別規定的信息，給外商投資者一個總的提示：經濟特區的外匯管理是在一般原則的基礎上，有著特別的制度安排，遵循經濟特區的制度邏輯，有著很強的優惠性和激勵性。這一原則在江澤民的說明中得到了明確體現，即“外匯管理適當放寬”④。適當放寬這一原則包涵了很深的制度邏輯原理，“適當放寬”在原則上就是比一般性的制度規定更具有優惠性和鼓勵性，為的是增強經濟特區的吸引力。這一制度邏輯在《條例》的具體內容上得到了展示：“客商可在特區內設立的中國銀行或者其他經我方批準設立的銀行開戶，并辦理有關外匯事宜。”⑤也就是給予投資商在經濟特區之中辦理外匯業務的特別許可權，以特別許可的形式區別于中國大陸一般性外匯管理制度體系。只要具有了銀行的外匯專用賬戶和業務處理權，就有可能在投資獲利的轉移上形成可預期的主動，從而為實現投資獲利的國際轉移提供一定的制度保障，也為最終利益實現提供可預期和計算的邏輯框架。

其次，《條例》對企業和個人所得的利益轉移提供了制度保證。外商投資的生產利益所得必然以兩種方式存在：一是企業的經營所得，也就是企業的利潤;二是企業從業人員的勞動所得，也就是工資、獎金、津貼等。企業的經營利潤除了在中國經濟特區擴大投資外，大部分會以外匯的形式回到國際經濟體系之中。而企業勞動者中有少量的外籍、港澳員工，他們的所得除了少量在中國消費支出外，大部分要以外匯的形式轉移到其所在國家和地區。只有這兩部分利益能夠自由轉移，外商投資才會形成強勁的投資動力。正是從這一動力的生成與強化出發，《條例》反復強調，企業合法經營所得利潤、企業雇員的勞動收入，都可以自由進行外匯的兌換和轉移。江澤民在《條例》說明中解釋得十分具體：“客商的合法利潤和外籍職工的工資收入在繳納各種稅款后，允許通過經濟特區的銀行匯出。”①這一指導思想非常清晰地表明了對經濟投資者利益轉移的制度保障，正面列舉了兩個方面的收入，在強調繳納各種稅款之后，經過經濟特區的銀行即可兌換和轉移，而不需要其他層面的審查與管理。《條例》的內容也反映了這一說明的指導思想和制度要求。《條例》第十五條提到上述兩個利益形式的匯出問題，清晰地呈現和表達了經濟特區在這一問題上的制度邏輯：“客商在繳納企業所得稅后所得的合法利潤，特區企業的外籍職工、華僑職工、港澳職工在繳納個人所得稅后的工資和其他正當收入，可以按照特區外匯管理辦法的規定，通過特區內的中國銀行或者其他銀行匯出。”②這條規定明確了三個方面的意涵：一是明確了利益主體的界定，包括企業主、企業外籍雇員、企業華人華僑雇員;二是規定了合法收入是依法繳納了經濟特區規定的所得稅之后的收入;三是明確了經濟特區外匯管理辦法和經濟特區具體辦理的機構。制度邏輯十分清晰，那就是有關利潤轉移都是在經濟特區的機制之下來完成的，讓外商投資者不要從國家外匯管理一般原則上來理解和預期。

再次，《條例》對企業結業之后的資產轉移問題進行了特別規定。企業由于各種原因結束運營，必然存在出清之后的利益剩余，這些利益表現為處理完各項債務之后的凈所得，是外商投資者的合法正當利益，外商投資者當然也要將其轉移為國際經濟體系通用的存在方式。這是國際投資的重要動力，如果在這方面的機制不明確，會影響投資者的意愿，降低投資的動力。正是考慮到這一點，《條例》對此進行了明確的規定：“停業后，其資產可轉讓，資金可匯出。”③這一條規定非常重要，特別是在當時外資進入中國很少、沒有先例可循的時代背景下，外商對在經濟特區投資的確定性研判不明確，對企業經營的前景預期也不清晰。這條規定實際是企業投資結束甚至失敗之后利益損害的邏輯約束，即使企業投資經營不良或者失敗，根據相應的清盤結算之后，剩余部分利益依然可以順利匯出，將經營結束或者失敗之后的損失降到最低程度。這就為外商投資行為的預期和研判提供了止損的制度邏輯，從而也就增強了其到經濟特區投資的動力。

三、對經濟特區風險防控的制度界定

改革開放之初，中國剛剛從封閉和僵化的思想觀念與發展實踐中擺脫出來。外國資本主義在舊中國的歷史記憶，造就了中國社會包括決策層對外資進入中國的謹慎心態，堅持社會主義基本原則的政治要求，必然要對興辦經濟特區存在的風險進行充分估計。雖然創辦經濟特區有著強烈的必要性，存在著發展社會主義的利益需要，但在這一巨大利益的背后，決策層甚至社會公眾層面，對創辦經濟特區依然有著強烈風險研判，鄧小平認為這是一條“血路”④。為什么說是“血路”？那就是在收獲巨大利益的同時，也會有嚴重的困難和風險，“血路”從風險意義思考的成分更重一些。因此，《條例》必須將“血路”上的風險約束到最低，將可能發生的損失控制到最小。這正是《條例》所透露出的明顯制度邏輯。江澤民向全國人大常委會的說明中，反復強調的一些基本原則和前提性規定，就是這一制度邏輯的具體體現。

（一）政治原則約束

講政治是社會主義的思想優勢和制度優勢，在任何具體的制度中必然要體現這一重要的政治原則。在制定經濟特區最初始的制度時，政治原則必然體現出來。從正面引導的邏輯上來說，創辦經濟特區是為堅持和發展社會主義服務的，這不僅是一個經濟問題，更是一個重要的政治問題。從負面約束的原則來說，最重要的就是不能以經濟利益的獲得，而犧牲社會主義的一些基本原則，導致政治上的損失;必須把經濟特區的各項制度和社會主義的政治原則聯系起來，體現在社會主義的總體原則下，靈活處理一些利用和借鑒資本主義的總體要求和原則邊界。正如江澤民在《條例》說明中反復強調的，創辦經濟特區最根本的指導思想就是為社會主義服務。

創辦經濟特區存在著復雜的意識形態斗爭，也就是說在經濟上利用和借鑒資本主義時，也有可能在政治上出現被資本主義意識形態反噬的可能。因此，必須在經濟特區的各項制度上對此進行政治上的約束。江澤民強調了兩點政治原則：一是經濟特區的空間定位，即經濟特區只是中國社會主義絕對空間下的相對空間，只是具有特殊性，而且具有嚴格的空間限制。《條例》也體現了這一基本的制度邏輯。二是對創辦經濟特區過程中的經濟行為進行政治原則上的約束與限定，除了創辦經濟特區的終極目的是服務于社會主義現代化之外，《條例》還在一些具體條文中體現了這一制度邏輯，如在工人的勞動權益和利益保障方面明確規定“特區企業應有必要的勞動保護措施，保證職工在安全、衛生的條件下進行工作”①。保護人民群眾特別是工人階級利益，是社會主義制度的根本特征和原則要求，必須在各種制度安排上體現出來。這是社會主義國家的最重要制度邏輯，《條例》當然也必須體現這一制度邏輯。

（二）法律原則約束

經濟特區是一項大膽的實踐探索行動，要探索就必然存在風險。但為了獲取巨大的收益，面臨風險也是需要推進的，為了將風險降到最低限度，將可能出現的負面影響限制在最小范圍內，事先必須從法律的角度進行經濟特區的行為約束。《條例》從兩個方面明確了創辦經濟特區法律約束原則要求。

首先，是中華人民共和國的一般性原則要求。因為經濟特區是中國社會主義制度下的經濟特區，總體上必須遵循中華人民共和國的法律原則。除了對經濟特區相關制度做出特殊的安排之外，經濟特區所有的行為都適用中華人民共和國的各項法律制度。正如江澤民在說明中所強調的，經濟特區的企業和個人必須遵守我國的法律、法令和有關規定，這就明確了經濟特區絕不是法外之地，任何單位和個人都沒有治外法權。《條例》的內容也反映和體現了這一制度邏輯，并將這一原則寫入了總則第二條：“特區內的企業和個人，必須遵守中華人民共和國的法律、法令和有關規定。”②

其次，是各項具體行為的法律約束。在經濟特區的一些具體行為之中，《條例》都體現了法律約束的前提，無論是一般性的法律法規還是經濟特區另行制定的特殊法規，都是經濟特區的法律約束規范。例如在經濟特區的管理問題上，《條例》特別強調機制的健全性和完整性，要求設立專門的機構，對經濟特區進行集中管理。這是中央在審定和通過《條例》時的指導思想和原則要求：“兩省設立經濟特區管理委員會，在省人民政府直接領導下，行使政府職權，對經濟特區實行統一管理。經濟特區設雙重海關，實行內緊外松的原則。”③《條例》則對設立的廣東省經濟特區管理委員會的法律賦權與責任進行了詳細說明，專門用一章的篇幅進行界定。

（三）意識形態原則約束

如前所述，經濟特區是社會主義利用和借鑒資本主義的窗口和平臺，是社會主義國家和資本主義國家進行經濟交流與合作的橋梁和紐帶。在這一功能下，在經濟交流的同時，一些意識形態的因素，如思想觀念和生活方式也必然隨之而來。如何在進行經濟交流與合作的同時，化解意識形態領域存在的風險，防止資本主義思想觀念和生活方式對中國社會進行滲透和腐蝕，這是創辦經濟特區過程中必須要考慮的問題，必須從制度上進行防范和阻止。這種制度邏輯必然要在《條例》中體現出來。江澤民在《條例》說明中明確提出了經濟特區的意識形態斗爭問題，也坦承在這方面缺乏經驗。因此必須在制度上有所落實，落實意識形態約束原則主要從兩個方面體現出來。

首先，是嚴格的審批原則。為了加強意識形態風險的防控，經濟特區創辦之初就強調了審批權限與程序上的要求，無論是從總體原則上還是具體事項上都進行了突出強調。江澤民在說明中說：“外商在經濟特區內投資必須經過審查批準，服從我國政府管理。”①審批管理是落實社會主義制度的重要體現，只有掌握審批權，管理權才能夠落到實處，并得到真正實現。如果沒有審批這一制度工具，集中管理就會成為一句空話，在實踐上就會淪為分散主義甚至自由主義。《條例》 明確要求：“客商在特區投資設廠，興辦各項經濟事業，應向廣東省經濟特區管理委員會提出申請，經審核、批準后，發給注冊證書和土地使用證書。”②從具體事項的審批上，《條例》對幾大重要事項進行了前置性的審批規定，如專有銀行賬戶的開設、商業保險的運作等。特別是對外商投資企業產品進行內銷做出了嚴格的審批規定，這就將商品所附著的意識形態風險降到最低。

其次，是嚴格有效的隔離原則。因為經濟特區的創辦充滿著不確定性甚至是意識形態風險，所以必須通過制度將這種不確定性和意識形態風險嚴格控制在經濟特區的空間范圍內，嚴防這種不確定性和風險外溢。這就要求通過制度確立隔離效果。江澤民在說明中多次強調經濟特區的隔離原則：“要確定經濟特區與內地的分界線，添置必要的隔離設施，嚴格管理。”③之所以要進行分割隔離，主要考量還是在意識形態的風險約束上。因為在當時的條件下，對資本主義的認識有限，在社會主義與資本主義經濟接觸和聯系的前提下，如何有效防控意識形態風險的形式與方法，中央和地方也沒有足夠的把握，所以只好采取最簡單的方法——物理隔離，即經濟特區邊境二線管理的模式。對此，《條例》也有著具體的制度安排，要求在深圳、珠海、汕頭三地分別劃出一定的區域，進行隔離式管理。

《條例》的制度邏輯充分體現了創辦和發展經濟特區的政治智慧和經濟謀略。《條例》是一套在時間上將歷史、現實和未來考量相結合的制度安排，在空間上將廣東、中國與世界統籌相融通的制度設計，是一項充滿政治想象和經濟重塑的制度創新。《條例》在經濟特區成長過程中，在“一國兩制”生成邏輯上，在中國特色社會主義制度建設上，都有著基礎性的重要地位和作用。

（謝迪斌，教授，博士生導師，廣東外語外貿大學馬克思主義學院院長）