新修訂檔案法對電子檔案管理提出新要求

仇偉海/天津市檔案館

新修訂《中華人民共和國檔案法》將于2021年1月1日正式施行，這是我國檔案法治建設進程中一個新的里程碑，是檔案工作適應國家治理體系和治理能力現代化要求，走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要標志。新修訂檔案法新增設檔案信息化建設專章，第一次從法律的角度對檔案信息化建設作出全面系統的規定。其中對電子檔案管理提出具體要求的有2條5款，明確規定電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求，為新時代電子檔案管理適應“數字轉型”這一全球性大趨勢、服務國家治理體系和治理能力現代化、留存好數字時代的記憶指明方向。

1 以法律形式明確了電子檔案的管理目標

電子檔案由于其數字信息的非人工識讀性、計算機軟硬件系統依的賴性、信息與特定載體之間的可分離性、信息的易變性、信息存儲的高密度性、多種信息媒體的集成性等較傳統載體檔案有很大不同的特性，在生成、流轉、保存等各環節都有特殊要求。如何保證其所包含的信息真實、未被篡改，內容完整、無缺失，能夠在現有以及未來的不同軟硬件環境下可被讀取、被理解，是檔案工作者需要面對的一個新的課題和挑戰。

經過多年的理論研究和工作實踐，檔案學術界和檔案實踐部門對電子檔案的組成、基本屬性已經達成了認知共識，總結形成了一系列電子檔案管理的標準和規范性文件。如在GB/T 26162.1-2010《ISO15489-1信息與文獻文件管理通則》、GB/T 18894-2016 《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》、DA/T 58-2014《電子檔案管理基本術語》等國家和行業標準里，都明確了電子檔案是由內容、背景信息和結構構成的，并將電子檔案的屬性明確定義為真實性、可靠性、完整性、可用性。在中辦、國辦《電子文件管理暫行辦法》中，要求電子文件歸檔時，電子文件及其元數據應當同時歸檔，應當進行真實、完整、可用方面的鑒定、檢測等；在國家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》中，要求移交與接收的電子檔案應當真實可靠、齊全完整和安全可用。這些都是對電子檔案管理明確提出的管理目標要求。這些在電子檔案管理理論研究和工作實踐中積累的寶貴經驗總結，得以上升到法治的高度，在新修訂檔案法中體現。

在新修訂檔案法中，把電子檔案管理的目標要求明確規定為“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”。來源可靠，即要求電子檔案應當在來源和內容兩方面符合真實性、可靠性要求。要求電子檔案的內容、邏輯結構和背景信息與形成時的原始狀況相一致，其內容能夠完全和正確地表達其所反映的事務、活動或事實。程序規范即要求電子檔案在生成、收集、歸檔、移交和保存管理等文件生命周期各個環節，履行必要的工作程序，各工作環節操作規范、沒有缺失，且符合相關法律制度規范的要求。要素合規即要求電子檔案的內容、結構和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失，可被讀取、識別和理解，元數據信息以及歸檔、移交接收、保管等環節相關信息收集齊全等。

新修訂檔案法中明確了電子檔案管理的目標要求，一方面把現有正在執行的電子檔案管理相關的行政規范性文件和標準中對電子檔案管理的目標要求上升到法律層面，具有法律強制性，可以更好地推動電子檔案管理向規范、高質量方向發展。另一方面對其他法律，如《中華人民共和國電子簽名法》等，對電子檔案的基本屬性、管理質量提出的要求，從檔案工作專門法律角度進行回應，對于檔案工作更具有指導性，有利于在國家各項事業中更好地發揮檔案工作的基礎性、支撐性作用。

2 為僅以電子形式保存電子檔案提供了法律依據

新修訂檔案法明確“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從檔案管理專門法律的角度，明確了其同傳統檔案一樣，獨立具備檔案的基本屬性，即憑證屬性。這也與其他法律法規所規定相關內容相一致。同時，從檔案管理專門法律的角度明確電子檔案具有獨立憑證作用的法律地位，也為拓展檔案管理形式奠定了法律基礎。

由于電子檔案相對于傳統檔案所具有的不同特性，電子檔案在實際管理工作中能否只以其原本的電子形態管理，一直是困擾檔案工作（特別是我國檔案實踐部門和檔案工作者）的一大難題。一方面電子檔案完全依賴計算機軟硬件系統的生成環境和管理環境，而且信息技術發展日新月異，計算機軟硬件產品種類多、更新快，我們對電子信息技術的掌控能力不足，對發展規律趨勢認知不足，對我們現有的知識和手段能否確保電子檔案真實完整、安全可用缺乏必要的信心。另一方面對于能否僅以電子形態保存、管理電子檔案，已有的檔案法律法規、部門規章等都沒有明確的規定。

隨著“互聯網+電子政務”、電子商務等迅猛發展，社會對信息化技術、電子數據把控能力的提升，社會迫切需要對能否僅以電子形態保存、管理電子檔案作出明確的回答。《國務院關于在線政務服務的若干規定》指出：“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。”新修訂檔案法明確電子檔案可以以電子形式作為憑證使用，體現了法律法規的及時性、針對性，是對社會關切問題給予的及時、有效回應，充分發揮法律的引領和推動作用，消除了制約電子政務、電子商務進一步發展在電子檔案管理方面的顧慮。同時，明確電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，以電子形式作為憑證使用，也為推進電子檔案單軌制（即不再生成紙質檔案）運行、單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）管理提供了必要的法治前提條件。

3 為做好關鍵環節的電子檔案管理提供了法律遵循

一是要求“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接”，明確了電子文件生成單位對電子文件的收集、歸檔職責。針對電子檔案管理的特性，僅靠傳統管理模式無法實現對電子檔案的有效管理，因此要求電子文件生成單位應當建設必要的電子檔案信息管理系統，通過采用必要的信息化技術手段，對本單位電子文件生成、辦理系統產生的電子檔案進行收集、整理、歸檔，確保其所生成的電子檔案內容、結構、背景信息齊全，以及必要元數據信息得到有效、完整捕獲，保證電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性在電子文件生成單位的文件管理環節得到有效維護和保障，這也是專門針對電子檔案管理特性提出的有針對性要求。

二是明確向檔案館移交電子檔案的方式可以是網絡傳輸或者以存儲介質的形式。這正是針對電子檔案較傳統檔案內容與載體的可分離等特性，規定了電子檔案特有的移交接收方式。電子檔案與傳統檔案有一顯著區別，就是電子檔案不像傳統檔案那樣，移交載體具有唯一性。由于檔案信息與載體也是可以分離的，因此承載檔案信息內容的載體可以是多樣的，檔案信息也可以同時依附在不同的載體介質上，原始件與復制件無差別。因此，只要移交接收電子檔案傳輸的網絡、電子檔案依附的載體介質安全有效，其電子檔案載體形態即符合法律要求。也就是說，區別于傳統檔案移交以載體移交為標志，電子檔案的移交不再以載體移交為判斷，而是以內容移交為判斷。

三是要求檔案館在接收電子檔案時應當進行必要的檢測，并對電子檔案的安全保管措施提出了要求。電子檔案的移交接收環節是電子檔案管理中非常重要的環節，通過這一環節，電子檔案的所有權和管理權由移交單位——電子檔案生成單位轉交給接收單位——檔案館。為保證電子檔案質量，檔案館有必要對接收的電子檔案進行檢測。明確了檢測的內容和目的是確保電子檔案真實、完整、可用和安全，因此檔案館有責任建設必要的信息系統和履行必要的工作程序，對接收的電子檔案進行檢測，并將相關檢測過程進行記錄、留存，達到接收程序規范的目的。針對電子檔案的載體與內容的可分離、信息的易變等特性，新修訂檔案法還明確了檔案館為確保電子檔案安全，應當對重要電子檔案進行異地備份保管。同樣，這一保管過程也應當進行必要的記錄和留存。

此外，新修訂檔案法明確了電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定。電子檔案管理是一項涉及面廣且復雜的系統工程，一方面檔案工作覆蓋各行各業、各個領域、各個社會組織，它們在日常活動都會發生文件運轉，進而涉及所形成的檔案管理（其中也包括電子檔案管理）；另一方面社會經濟活動產生的文件在運行、辦理、交換、歸檔等各環節中，必定要遵從本行業本領域相關的法律法規、制度規定，也必然影響到其檔案管理（包括電子檔案管理），工作中需要與這些法律法規、制度規定相適應。因此，在制定這些檔案（包括電子檔案）管理制度時，需要國家檔案主管部門和國家各行業主管部門共同研究制定。檔案工作者在履行電子檔案管理的職能時，要注重與行業相關法律法規和制度規范的銜接、協調一致。