從檔案治理體系視角看新修訂檔案法

鄭金月/浙江省檔案館

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”國家治理的核心在于制度，而法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形態[1]。此次國家對《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“檔案法”）作出全面修訂，首次明確把推進國家治理體系和治理能力現代化作為立法目的之一。這是我國檔案法治建設進程中一個新的里程碑，是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要標志[2]，有利于進一步發揮法律制度在國家檔案治理體系建設中的引領作用，也必將對推進檔案治理體系和治理能力現代化產生重大而深遠的影響。

1 檔案法發展歷程與檔案治理體系的構建

從1987年檔案法頒布到此次檔案法的全面修訂，檔案法走過了33年的歷程，這33年是我國檔案法制建設不斷完善的33年，也是國家檔案治理體系和治理能力現代化不斷推進的33年。

1.1 檔案法的頒布

1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過檔案法，這是中國檔案史上具有劃時代意義的一件大事，首次從法律層面為國家檔案治理體系建設提供了基本遵循。一是明確了檔案與檔案工作的法律地位以及相關權利義務，規定了國家機關、社會組織和個人是形成檔案的主體以及國家檔案的范圍，規定了組織和公民的權利與義務，從而為協調治理國家機關、集體單位和公民在檔案方面的關系，協調治理檔案部門與其他部門、利用者的關系提供了法律準繩。二是規定了檔案工作的基本原則和基本組織體系，規定“檔案工作實行統一領導、分級管理原則，維護檔案的完整與安全，便于社會各方面的利用”。同時還規定了檔案行政管理部門、機關檔案機構和各級各類檔案館等檔案工作機構的設置，并對檔案工作機構的性質、任務、職責及體制等作了明確規定，為加快形成我國檔案事業發展的完整組織體系提供了法律保障。三是對檔案收、管、存、用等全流程業務作出了明確規定，為依法開展歸檔、檔案接收、檔案征集、檔案保管、檔案開放、檔案編研等業務工作提供了法律規范。四是規定了法律責任，為依法查處違反檔案法的行為、保障檔案法的有效實施提供法律依據。檔案法頒布施行后，社會檔案意識大大增強，各級政府加強了對檔案工作的領導，檔案法規體系進一步健全，檔案行政管理部門得到加強，檔案執法監督檢查有效開展，查處了一批違法案件，全國檔案事業呈現良好發展態勢。可以說，檔案法的頒布施行，為國家檔案治理體系構建了“四梁八柱”。

1.2 檔案法第一次修正

檔案法頒布施行后歷經兩次修正。第一次修正是1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》，修改涉及5個法條，主要針對以下三個方面問題。一是為了適應社會主義市場經濟條件下檔案管理出現的新狀況，增加了國有企業在轉制過程中檔案轉讓和集體或者個人出賣檔案的規定，規定“國有企業事業單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定”。集體或者個人出賣對國家和社會有保存價值的檔案“應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人”。二是強調了檔案的利用，突出了檔案館在檔案開放中的職責，規定“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便”。三是強化了檔案部門的行政管理手段，賦予了檔案行政管理部門行政處罰權。第二十四條規定新增有相關違法行為的應“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分”等相關規定。從修改內容看，這次修改主要在檔案處置、檔案開放、檔案行政處罰權三個方面作了補充完善，進一步規范了市場主體、檔案館和檔案行政管理部門的檔案權利與義務，這實質上是在社會主義市場經濟條件下從法律層面對檔案治理體系的一次完善。

1.3 檔案法第二次修正

第二次修正是2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》，修改主要針對以下兩個方面。一是取消了出賣、轉讓集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案的審批事項，刪除“向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準”的規定。二是增加了嚴禁將檔案賣給、贈送給外國組織的規定。這次修正主要涉及的是檔案出賣和轉讓行政審批事項的取消，雖然做的是減法，但這是檔案治理體系為適應進一步深化行政審批制度改革和政府職能轉變需要所作的改變，實質上也是對檔案治理體系的一次優化。

綜上所述，檔案法的頒布施行，在國家檔案治理體系的構建中起到了發端性作用，成為我們考察國家檔案治理體系建設的歷史起點和實踐原點。兩次修正，進一步優化完善了檔案法律制度體系，在構建國家檔案治理體系上起到了添磚加瓦的作用。

2 從檔案治理體系視角看檔案法修訂的主要內容

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了新修訂檔案法。新版檔案法從原來的6章27條增加到8章53條，法條幾乎增加了一倍。盡管對于修訂的內容，不同的視角可以有不同的解讀，但從檔案治理體系的視角看，新版檔案法是從法律制度層面對國家檔案治理體系的一次改革創新和“固本強基”。

2.1 進一步完善了檔案工作領導體制和管理體制

新修訂檔案法第三條規定“堅持中國共產黨對檔案工作的領導。各級人民政府應當加強檔案工作，把檔案事業納入國民經濟和社會發展規劃，將檔案事業發展經費列入政府預算，確保檔案事業發展與國民經濟和社會發展水平相適應”，完善了黨對檔案工作的領導體制，明確了各級人民政府加強檔案工作的責任。第八條規定“國家檔案主管部門主管全國的檔案工作，負責全國檔案事業的統籌規劃和組織協調，建立統一制度，實行監督和指導。縣級以上地方檔案主管部門主管本行政區域內的檔案工作，對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”，將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”，進一步理順檔案管理體制，明確檔案主管部門的管理職責。第九條新增“中央國家機關根據檔案管理需要，在職責范圍內指導本系統的檔案業務工作”的規定，明確了中央國家機關加強條線檔案管理的職責要求，進一步健全了檔案工作條塊結合的管理體制。

2.2 進一步健全了檔案管理制度體系

修訂后的檔案法第六條規定了建立國家鼓勵和支持檔案科學研究和技術創新、檔案宣傳教育制度和檔案領域國際交流合作制度；第七條規定確立了國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的制度；第十一條規定健全了檔案人才培養和檔案專業人員評定專業技術職稱的制度；第十二條規定了建立檔案工作責任制；第十三條規定健全了歸檔制度；第十九條規定建立了檔案安全管理和應急處置制度；第二十條規定明確了涉密檔案的管理利用制度；第二十一條規定明確了檔案鑒定和銷毀制度；第二十二條規定明確了捐獻檔案國家獎勵制度；第二十四條規定建立了檔案事務委托服務制度和檔案服務管理制度；第二十六條規定建立了突發事件應對活動檔案工作制度；第二十八條、第三十條規定進一步健全了檔案開放制度；第三十三條規定建立了檔案研究整理制度；第三十四條規定建立了檔案宣傳文化制度。上述規定補齊了原有檔案管理制度體系的短板，是構建現代檔案治理體系的重要組件。

2.3 對檔案主管部門的職責任務作出新規定

新修訂檔案法第二十六條增加了“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”的規定，明確了國家檔案主管部門在建立健全突發事件應對活動檔案管理中的責任；第六章“監督檢查”對檔案主管部門開展監督檢查的內容范圍、程序方法、報告事項、責令限期整改、違法行為舉報處理和工作紀律要求等作出具體規定，明確了檔案主管部門依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織開展監督檢查的職責；第七章進一步完善了法律責任，對損毀、擅自銷毀檔案，擅自復制屬于國家所有的檔案，不按規定向社會開放、提供利用檔案，發生檔案安全事故后不采取搶救措施或者隱瞞不報、拒絕調查等行為，規定了相應的法律責任，明確罰款處罰的數額幅度，并新增了檔案服務企業在服務過程中違法行為的處罰款規定。這些規定為檔案主管部門強化執法監督，加大對檔案違法行為的查處力度提供了法律依據。

2.4 對檔案館的職責任務作出新規定

修訂后的檔案法第二十六條規定“檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”，增加了檔案館在突發事件檔案整理利用方面的責任；第三十三條規定“檔案館應當根據自身條件，為國家機關制定法律、法規、政策和開展有關問題研究，提供支持和便利。檔案館應當配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內發行”，明確了檔案館加強對檔案的研究整理，并為國家機關開展相關研究提供檔案服務的責任；第三十四條規定“國家鼓勵檔案館開發利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動，進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育，傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，發展社會主義先進文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀”，明確了檔案館開發利用館藏檔案開展宣傳教育活動的責任。

2.5 對檔案信息化建設作出新規定

修訂后的檔案法第五章“檔案信息化建設”主要規定了三方面內容。一是明確了檔案信息化的責任，規定“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當加強檔案信息化建設，并采取措施保障檔案信息安全”。二是明確電子檔案法律效力，規定“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。三是對檔案信息化內容作了具體規定，分別對電子檔案管理信息系統建設、推進傳統載體檔案數字化、電子檔案的移交和檢測、數字檔案館建設、檔案信息資源共享服務平臺建設等工作提出明確要求。

3 新修訂檔案法對于推進檔案治理體系和治理能力現代化的重大意義

習近平總書記指出，“我們要更好地發揮中國特色社會主義制度的優越性，必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化”。推進檔案治理體系和治理能力現代化，既要構建新的體制機制、法律法規，使檔案管理制度更加科學、更加完善，又要努力把制度優勢轉化為檔案治理效能。新修訂檔案法，順應了時代進步潮流以及國家現代化總進程，符合新時代檔案治理實踐要求，對于推進檔案治理體系和治理能力現代化意義重大。

3.1 首次從國家法律層面明確了黨領導檔案工作的要求，為推進檔案治理體系和治理能力現代化提供了堅強的政治保障

推進國家治理體系和治理能力現代化，必須首先堅持和完善黨的領導制度體系，黨的領導是實現制度優勢轉化為治理效能的保障[3]。“為黨管檔、為國守史、為民服務”是檔案工作的神圣職責，也是“檔案工作姓黨”的政治屬性的集中體現。新修訂檔案法明確規定“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”，從法律上明確黨對檔案工作的領導制度，體現了黨的領導制度體系在檔案領域的真正落地，有利于進一步健全黨對檔案工作的領導制度，把黨的領導落實到檔案工作全過程和各方面，進一步理順機構改革后的檔案工作管理體制，做到上下貫通、執行有力[4]，這也是推進檔案治理體系和治理能力現代化必須牢牢把握的政治方向。

3.2 進一步健全了國家檔案治理體系，為推進檔案治理體系和治理能力現代化提供了強大的法治力量

制度是規則，治理出成效。制度是治理的基礎，也是治理的依據、尺度、手段和工具[5]。新修訂檔案法完善了檔案管理制度，建立檔案工作責任制，明確機關、團體、國有企業事業單位和其他組織歸檔范圍，規定非國有企業、社會服務機構等單位的檔案管理責任；保障檔案信息安全，完善檔案安全工作機制，改善檔案保管條件；推動檔案開放與利用，將檔案向社會開放的期限縮短為二十五年，要求檔案館創新服務形式，強化服務功能，提高服務水平；加強檔案信息化建設，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用；增加檔案監督檢查的規定，明確監督檢查事項，完善監督檢查措施；完善法律責任，加大執法剛性和處罰力度。總之，此次修訂全方位完善了檔案工作的基本法律制度，增強了國家檔案治理體系的科學性和適用性。

3.3 強化了檔案主管部門的職責任務，有利于進一步發揮檔案主管部門在推進檔案治理體系和治理能力現代化中的主管作用，提高檔案治理效能

“火車跑得快，全靠車頭帶。”檔案主管部門是檔案治理的“火車頭”，在推進檔案治理體系和治理能力現代化中發揮著統籌規劃、組織協調、統一制度和監督指導的核心作用。新修訂檔案法將“檔案行政管理部門”統一修改為“檔案主管部門”，既明確了國家和地方各級檔案主管部門的行政管理職責，又有效適應了地方機構改革的實際情況，有助于將黨管檔案工作的體制優勢發揮出來[6]。新修訂檔案法對檔案主管部門開展監督檢查的內容范圍、程序方法、違法行為線索處置和紀律要求等作出了具體規定，新增了建立健全突發事件應對活動相關檔案工作機制的規定，完善了檔案行政處罰的規定，并新增了對檔案服務企業違法行為的處罰規定。上述新規定賦予了檔案主管部門新的責權和義務，同時突出了檔案主管部門在檔案治理上的主導作用，有利于檔案主管部門加強和改進執法監督工作，健全執法監督機制，規范執法程序，有效發現和查處檔案違法行為，增強法律執行的剛性，切實把檔案治理制度轉化為檔案治理效能[7]。

3.4 強化了檔案館的職責任務，有利于進一步發揮檔案館在推進檔案治理體系和治理能力現代化中的主體作用，擴大檔案治理效益

檔案館是檔案事業的主體，承擔著檔案收、管、存、用的主渠道責任，在推進檔案治理體系和治理能力現代化中發揮著主力軍作用。修訂后的檔案法賦予了檔案館在突發事件應對活動相關檔案管理利用、開展檔案研究整理、為國家機關開展相關研究提供支持和便利以及開發利用館藏檔案進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育等多方面的新職責；拓展了檔案館的研究功能、公共服務功能和社會宣傳教育功能，進一步加強了檔案館在檔案事業發展中的主體地位；有利于檔案館依法加強相關業務建設，提升檔案治理能力，加大檔案信息資源開發利用力度，增強檔案館的社會貢獻力，在推進檔案治理體系和治理能力現代化中發揮更重要的作用。

3.5 首次從國家法律層面對檔案信息化建設作出全面系統的規定，為推進檔案治理體系和治理能力現代化提供了現實指引

當今時代，信息化正在成為創新和治理的核心驅動力，在制度優勢轉化為治理效能中，數字技術將發揮越來越重要的作用。新修訂檔案法新設“檔案信息化建設”專章，內容涵蓋檔案信息化建設的各個方面，為把檔案信息化建設納入信息化發展整體規劃、推進電子檔案管理信息系統建設、確立電子檔案法律效力和憑證作用、開展電子檔案的移交接收工作、推進傳統檔案數字化、建設數字檔案館和推動檔案數字資源跨區域跨部門共享利用提供了法律依據。這是國家第一次從法律高度對檔案信息化建設作出全面系統的規定，第一次從法律層面明確了電子檔案的法律效力和憑證作用。新修訂檔案法為進一步推動以信息化為核心的檔案管理現代化戰略轉型提供了法律保障，為加快檔案治理體系和治理能力走向現代化步伐提供了現實路徑。