我國志愿服務立法芻議

姜廣秀

北京國際青年研修學院，北京 100125

引言

志愿服務指在志愿者獨立意志支配下，聽從相關志愿組織統一安排，不以獲取物質報酬為目的，主動為他人或社會提供服務和幫助的公益行為[1]。目前我國實名注冊志愿者總數為1.35億人，志愿服務組織總數達67.42萬，志愿項目總數304.06萬，志愿者和志愿服務組織已成為加強和創新社會治理、保障和改善民生事業的重要力量①數據參見中國新聞網：我國實名注冊志愿者達1.35億人服務總時間超16億小時[EB/OL].[2019-09-21]http：//www.chinanews.com/gn/2019/11-14/9007392.shtml.。隨著志愿者服務迅速發展，社會各界要求加強志愿者、志愿組織和服務對象合法權益保障力度，設立國家層面志愿服務法的呼聲越來越強烈。如何維護并提高志愿者積極性，保障志愿服務事業良性發展成為社會各界關注問題。

自2003年河南省人大頒布《關于深入開展青年志愿服務活動的決定》和杭州市政府出臺《志愿服務條例》以來，我國各省份已制定志愿服務地方性立法20部[2]。這些地方性志愿服務法律文件初步規范了志愿者與志愿服務組織的注冊與登記、權利義務及志愿服務協議簽訂等基本程序。但在理論界，學者圍繞志愿服務組織界定、志愿者權益保障、志愿服務法律關系和法律責任等問題，建議進一步加快全國志愿服務整體立法進程。2017年12月1日國務院頒布實施《志愿服務條例》，但該條例不足以支撐新時期志愿服務全面高水平發展，國家層面專門立法長期缺位嚴重影響志愿服務法制體系建設，故應盡早制定《中華人民共和國志愿服務法》②相關研究如鮑曉曄《我國志愿者權益保護立法研究》，載《湖北社會科學》2012年第6期；宋喆《我國志愿服務立法的實踐困境與現實對策》，載《江漢論壇》2014年第10期；楊帆《關于完善中國的應急志愿服務法律保障體系之管見》，載《湖南社會科學》2016年第3期；何榮山、宋宗宇《志愿者激勵機制法制化研究》，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2017年第2期。。綜上，為有序組織開展志愿服務活動，鼓勵更多公民和組織主動投身我國公益事業，面對志愿服務活動中問題復雜化、多元化、微妙化趨勢，須積極運用全國人大主導立法職能，在頂層設計上加快國家層面志愿服務立法，完善現有地方性法規，以充分發揮其促進社會整體發展、維護公益事業穩定的功能。

一、國內外志愿服務立法概況

現代志愿服務發端于西方，但在我國優秀傳統文化中，志愿服務樸素觀早已有之。老子曰“善者吾善之，不善者吾亦善之，德善”；孔子曰“為仁由己，而由人乎哉”；孟子主張“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，這些思想體現出的“樂施助人”精神，與現代志愿服務的奉獻精神基本一致。但我國古代以道德約束志愿服務行為，未形成實定法意義上的法律規范。1949年后，我國志愿服務事業逐漸起步并于改革開放后初具雛形。我國志愿服務事業現已取得長足進步，并向規范化、法治化、國際化方向發展。49個規模較大城市近半數已制定志愿服務地方立法③國家層面志愿服務立法刻不容緩[EB/OL].[2019-08-13].http：//pinglun.eastday.com/p/20181218/u1ai12086641.html.。但經過多年實踐，僅依靠地方立法或行政法規的弊端日漸顯露，如存在效力層級較低、志愿服務主體合法權益保護力度不足、規定內容大同小異、社會認可程度低、執法水平差異大、隸屬關系不明確、法規沖突等問題，不利于志愿服務過程中糾紛的妥善解決，削弱部分志愿者積極性。對比域外志愿服務法律發展現狀，西方國家志愿服務立法經萌芽、發展、規范階段，已形成成熟的志愿服務法律體系，廣泛運用于志愿服務活動中，有力保障志愿者權益，其中美國、英國、德國最具代表性。

美國志愿者法歷史悠久，具有規范化、程序化、體系化等特點，明確保護和支持志愿者活動，并隨著時間推移與社會發展不斷修訂和完善：1973年頒布《國內志愿服務法》、1989年頒布《國內志愿服務修正法》、1990年頒布《國家和社區服務法案》、1992年頒布《全國與社區服務技藝增訂法》、1993年頒布《全美服務信任法案》、1997年頒布《志愿者保護法》等。可見，美國高度重視志愿服務立法活動，通過立法推動志愿服務事業發展。以《國內志愿服務修正法》為例，該法在《國內志愿服務法》基礎上，對已有志愿服務機構予以授權、界定志愿服務基本概念、確定志愿服務主體權利義務及激勵和保障措施等。此外，政府以財政撥款形式支持志愿服務活動。志愿服務也借助立法內化為美國社會文化的重要組成部分，如尼克松總統所言：“志愿服務是美國生活方式的標志之一”，維護志愿者合法權益被等同于維護美國文化與社會公德[3]。故《志愿者保護法》規定在志愿服務活動中，發生侵權責任事件時對志愿者侵權責任的限制，并規定了監督機制。在一些特定情況下，志愿者在志愿服務時因疏忽造成的損害，不予追究法律責任。法律的調整對象是社會關系參加者的意志行為，美國志愿服務法律體系有助于規范志愿服務過程中各方主體行為，形成有效的志愿服務管理機制，保護志愿服務契約精神，實現其立法宗旨與目的。

英國與德國的志愿服務立法各有特色。英國早在1601年伊麗莎白女王頒布的《濟貧法》中便出現志愿服務立法雛形，該法主要通過征稅方式對流離失所的貧民實行救濟。《濟貧法》修正案于1834年通過，即“新濟貧法”。經過幾百年發展，英國形成的單行法規及判例為志愿服務事業提供了法律保障，主要包括《慈善法》《受托人法案》等[4]，共同構成較完善的志愿服務法律體系，立法規定以稅收優惠方式激勵志愿服務組織募捐、接受捐贈或交易，政府成立專項基金支持志愿服務事業發展，遵守志愿服務承諾等。因健全的法律保障，志愿活動在英國深入人心，受到社會廣泛肯定。德國則于1964年制訂《獎勵志愿社會年法》和《獎勵志愿生態年法》，2002年全文修訂《獎勵社會志愿年法》進一步擴大志愿服務范圍，鼓勵16到27歲青年暫時離開校園，投身社會或環保志愿服務行列[5]。

分析上述發達國家志愿服務立法可知，志愿服務立法在保障志愿者權益、促進志愿服務發展方面具有基礎性作用。西方國家多以成文法形式確定志愿者法律地位，同時采取財政撥款形式加大對志愿服務事業的支持、加強對志愿者的激勵和保障工作。這些制度舉措使其志愿服務事業呈現良好發展態勢。目前，我國尚無一部統一、權威的志愿服務全國性法律。最新出臺的《志愿服務條例》在法律位階上僅屬行政性法規，在志愿服務中難以高效凝聚社會向心力、約束社會公益行為。鑒于我國志愿服務法律法規存在諸多現實問題，為更好地發展志愿服務事業，我國應根據國情，在志愿服務立法方面適當借鑒西方發達國家有益經驗，進一步擴展立法視野，推進國家層面統一志愿者服務立法，完善志愿服務法律制度體系。

二、我國志愿服務的突出問題與立法意義

（一）強化志愿服務法律保障機制

志愿服務立法體現國家治理體系和治理能力進步及政府“放管服”改革精神。志愿服務法既是促進法也是規范法，志愿服務作為一項普遍實在的高尚社會事業，需要政府、社會組織和公民支持，才能良性有序發展[6]。在今年年初新冠肺炎疫情爆發后，各地志愿者自愿到疫情防控一線加入社區志愿者隊伍務，配合做好進出社區人員登記排查、體溫檢測、宣傳服務等疫情防控服務工作，以“勇于擔當、甘于奉獻”的精神堅守全國各地街道和社區，構建了聯防聯控的人民防線④參見戰“疫”團旗飄：聯防聯控中的大學生團員們[EB/OL].[2020-02-25]https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6134380.。在肯定志愿者行為的同時，也應切實關注志愿者合法權益的保護，尊重隱私權并及時給予人文關懷和必要精神物質獎勵，提升其公益參與積極性。

志愿服務立法為志愿服務提供法律保障，可在以下方面依法落實志愿者管理與激勵舉措：依法管理志愿者招募、服務組織的設立與運營、志愿服務捐贈；依法受理對志愿服務組織違法行為的投訴、舉報；依法打擊泄露志愿者隱私等侵害其合法權益的行為，規范志愿者在志愿服務中的行為；依法表彰獎勵優秀志愿者和志愿服務組織等。

（二）防止志愿服務契約精神缺失

志愿服務契約是指志愿者、志愿服務組織與服務對象間的法律約定，當三者發生糾紛、意見不一致時可有效解決矛盾，保護各自民事權利。志愿服務是社會文明和契約精神的體現方式[7]。志愿服務目的是幫助服務對象完成或更好完成相關事務，服務對象應尊重志愿者勞動和人格，不侵害志愿者合法權益。志愿者具有志愿服務活動參與選擇權和獲知志愿服務相關內容、要求、條件的基本權利，志愿服務組織應告知志愿者活動內容，不能強迫志愿者參與。依據志愿服務工作內容，志愿者享有被保護、領取相關津貼、回避安全風險等權利。但在實踐過程中，志愿服務契約精神往往處于缺失狀態，出現志愿者無故不按規定完成志愿服務；志愿服務組織失信于志愿者和服務對象，不按約定兌現承諾事項；服務對象無視志愿協議，隨意侵犯志愿者權益等現象，損害志愿者、志愿組織、服務對象合法權益，嚴重阻礙志愿服務事業發展⑤如引發社會廣泛關注的“小鳳雅事件”。該事件起源于志愿者和家屬的矛盾沖突，志愿者在網絡上發表文章指出小鳳雅父母“重男輕女”思想并用眾籌來的15萬元給女孩治病的錢給兒子治病，導致女童不幸去世。輿論普遍質疑志愿者不顧服務對象隱私與真實情況，任意公開其家庭情況，即便符合道義也有違志愿服務契約精神[EB/OL].[2020-01-18]https：//www.sohu.com/a/233331100_640245.。

志愿者和服務對象誠信問題、集資平臺捐款管理等一直飽受社會公眾質疑和詬病。在許多志愿服務輿論事件中，信任危機背后揭示出法律等強制性工具保護社會公益契約精神的迫切性與必要性。具體而言，隨著志愿者隊伍不斷擴大，因缺乏統一規范，致使一些志愿服務出現內部管理不嚴、公益服務質量低下、信息公開滯后、缺乏多方維權機制等問題。借助志愿服務立法明確規范志愿服務活動，有助于發揮主體、機制、規范作用，將志愿者招募、注冊、培訓、評價、使用、激勵、保障等制度具體化，從而保護志愿服務契約精神，激發參與志愿服務活動積極性。

（三）明確志愿服務主體權責

馬克思認為：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”在志愿服務中，明確志愿者及志愿服務組織權利義務和責任承擔至關重要。如尊重志愿者人格權，保護志愿者人身權、知情權等。在個別志愿服務活動中，志愿者還存在生命權和健康權被侵害風險，故部分志愿服務地方性法規明確要求，志愿服務組織必須為志愿者購買保險，同時應對志愿者開展安全培訓并告之潛在風險[8]。但在實踐中志愿者合法權益受到侵害時，后續處理通常會面臨許多棘手問題。其中，以志愿者在提供服務過程中造成服務對象損害的責任劃分與承擔最具爭議性。有觀點認為，志愿者根據志愿服務組織安排開展服務如侵害服務對象權利，志愿服務組織應依法承擔民事責任，但志愿服務組織與服務對象另有約定的除外[9]。志愿服務組織承擔民事責任后，有權向有故意或重大過失的志愿者追償部分或全部賠償費用。但志愿者在志愿活動中的侵權責任承擔判定較為復雜，若在志愿服務活動中志愿者非故意造成服務對象損害，責任由誰承擔及承擔比例始終缺乏明確規定。

考慮到我國志愿服務立法主要以地方性法規為主，缺乏統一國家層面立法規范，導致各地規定不一，加劇了志愿服務主體權利責任不清的困境。此外，既有地方性立法大多僅針對青年志愿者群體，條文所涉權利義務內容與責任界定范圍相對狹隘，且志愿服務風險防范相關條文籠統簡單，急需出臺上位法，故加快志愿服務立法，明確志愿服務主體相關權利責任刻不容緩。

三、我國志愿服務立法路徑分析

（一）在立法中構建激勵機制

我國最新出臺的《志愿服務條例》在鼓勵和規范志愿服務等方面提供了制度保障，助推志愿服務事業發展，但關鍵性問題上仍無較好解決方案。志愿服務立法應著眼于服務精神、服務活動、志愿者、服務組織、服務對象、服務事業等要素，遵循“倡導—鼓勵和規范—保障—促進”邏輯，讓志愿者有信心和熱情做好服務；使志愿服務組織有法可依，積極搭建志愿活動平臺；讓服務對象在感受社會溫暖同時，獲得法律保障。倡導志愿服務精神，鼓勵和規范志愿服務行為，保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權益，建立激勵機制至關重要。

以志愿服務組織激勵制度為例，西方發達國家政府多通過稅收優惠、財政資助和服務購買合同等方式為志愿服務組織發展提供幫助⑥如美國稅法明確規定教育、宗教、衛生、科學發展、消除貧困等27種組織可享受稅收減免，并對公民捐贈部分免征財產稅和遺產稅。此外，政府通過購買合同及基金等形式直接為志愿服務提供資金；英國除稅收優惠方式外，還通過購買合同形式間接支持志愿服務事業發展，并成立專項基金支持志愿服務事業發展，如每年政府基金將16.7%的博彩業收益用于志愿服務組織。參見李磊、席恒《英美志愿服務立法的經驗及啟示》，載《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2017年第2期。。我國可借鑒相關經驗，從以下兩方面加大對志愿服務組織的資金支持力度：第一，做好政府購買服務，制定重點志愿服務項目清單，加大志愿服務項目資金投入力度，在稅收等方面給予傾斜。第二，建立志愿服務基金，多方募集資金為志愿服務組織提供有效保障，并建立基金監督制度[10]。對依法開展活動并取得良好社會效益的志愿服務組織，民政等部門應加大表彰力度，樹立典型。第三，對違法亂紀的志愿服務組織建立懲罰機制，如建立“黑名單”機制。在各級民政部門官方網站設立志愿服務組織黑名單，供政府、社會組織、民眾查詢。

（二）在立法中突出契約精神

第一，建立權責對等機制。契約精神以權責對等為重要原則。因此，應在志愿者、志愿服務組織、服務對象間建立參與者彼此負責的制度以體現契約精神。針對目前我國志愿服務領域中權責不清問題，以建立多方責任關系方式保障志愿服務的契約精神。首先，政府部門或志愿服務協調組織應承擔志愿服務評估與監督責任，志愿服務組織也應對服務提供過程中出現的問題負責。其次，因志愿服務組織導致相關主體利益受損，政府部門或志愿服務協調組織也應承擔利益協調與補償責任。最后，明確志愿服務組織和服務對象間的服務關系，確保志愿服務組織責任落實。

第二，建立契約保護機制。我國志愿服務立法應通過法律約束相關主體遵守約定，建立契約保護機制。在法律中明確志愿者、志愿服務組織、服務對象間基于合同的民事法律關系。志愿組織與志愿者、服務對象應簽訂書面協議，出現糾紛時，司法部門依法按合同約定予以裁量判決⑦在部分地方性法規中已有體現，如《上海市志愿服務條例》第17條和第21條明確要求，一般情況下志愿服務活動的組織者與志愿者之間、志愿服務活動的組織者與志愿服務接受者之間,“可以根據需要就服務的內容、期限、要求及其他必要事項簽訂書面協議”。但在特殊情形下,如安排志愿者從事“需要承擔重大管理責任、經濟責任或者具有較大人身傷害風險的服務活動”則“應當簽訂書面協議”。其凸顯出的契約精神值得肯定，應納入未來全國統一志愿服務法立法考量范疇。。

第三，建立傾斜保護機制。傾斜保護是指在立法中不再單純強調民事主體形式平等，而是基于身份等差異，對相對弱者予以特別保護。對志愿者的傾斜保護，應明確：一是立法傾斜而非司法傾斜[11]；二是適當傾斜，傾斜保護目的不是對強者的壓制與排斥，而是實現社會公平正義。當然，立法對志愿者的特殊保護不能超過合理限度。在不損害志愿服務組織合法權益的同時，為志愿者和志愿組織、服務對象留下自由協商空間，讓三者依據協議而決定。建立傾斜保護機制并不是一種特權，而是保護契約精神的制度安排。

（三）在立法中厘清主體權責

一是切實加強志愿者合法權益保障。我國志愿者服務事業經歷漫長發展過程，志愿服務涉及領域不斷拓寬，志愿者數量不斷增加。因此，應在立法方面建立志愿者保障制度，保護其合法權益，建立資金補助制度[12]。以往因志愿服務的無償性，難以吸引社會公眾廣泛參與，而部分志愿工作任務重、安全風險大，于立法層面建立資金保障制度必不可少。這樣不僅可保護志愿者生命財產權益，還能充分激發志愿者服務積極性，推動志愿事業發展。

二是明確志愿者與志愿服務對象間的權責關系。志愿服務對象一般是老年人、殘疾人等有特殊困難需要社會幫助的弱勢群體，志愿者多數無償為其提供幫助和服務。為保障志愿活動有序開展，保證志愿者與志愿服務對象間平等、相互尊重，在立法時明確志愿者與志愿服務對象間的法律關系和法律責任。具體而言，應注意以下兩點：第一，明確志愿服務立法基本準則和方向，構建志愿服務雙方地位平等的合同性關系；第二，具體分析個案中的法律責任。因人員素質、服務對象和服務方式不同，難免會發生糾紛，導致志愿者或被服務對象合法權益遭到損害。因此，要通過立法手段保證多種責任狀態下志愿服務活動有序開展，維護雙方合法權益[13]。如志愿者在為他人提供服務時造成被服務對象人身安全受損、財產損失，若主觀具有故意則應由志愿者承擔相應法律責任。而當志愿者自身合法權益受到傷害時，應嚴格依照法律保護志愿者合法權益。在立法過程中，要嚴格界定志愿者與被服務對象間的法律關系，同時明確當有人遭受損失或傷害時志愿者與志愿服務對象的法律責任。

三是明確志愿服務組織與志愿者間法律關系。作為志愿活動組織者和參與者，志愿服務組織和志愿者的法律關系和責任劃分同樣是志愿服務立法重點。志愿活動雖是無償為他人提供服務的公益性活動，但仍具有社會性，也會導致一定法律后果。明確二者責任劃分和法律關系，可保證志愿活動有序開展，及時救濟利益受損者，保護志愿者和志愿組織合法權利[14]。在實際立法過程中，首先，明確志愿者與志愿組織間協議關系。志愿者在參加志愿活動前，應以書面形式與志愿者組織簽訂相關服務協議書，明確與服務相關時間、內容和地點等，充分保障志愿者知情權；其次，因志愿活動是在志愿組織的組織、安排和委托下進行，志愿者也與志愿組織簽訂相關服務協議。在服務立法時要充分體現其作為平等民事主體簽訂合同的契約關系。再次，明確志愿者與志愿組織間平等關系。志愿者參加志愿活動是基于自愿無償的公益性行為，而志愿者組織作為公益性組織，招募吸收志愿者以服務社會[15]。因此二者間不存在雇傭與被雇傭關系，志愿者服務立法要堅持平等原則，必須將志愿者與志愿組織視作平等主體。

四、結語

十九大報告中明確提出要推進志愿服務制度化。隨著“一帶一路”倡議得到國際社會廣泛認同及中國在國際舞臺地位不斷提升，我國志愿服務事業必將向國際化目標邁進。而在國際志愿服務中，更需強有力的法律保障。同時，志愿服務作為國家治理體系的重要組成部分，在推進依法治國過程中，加快志愿服務立法將直接推動志愿服務事業的持續健康發展，依法調動社會各方面積極性，塑造志愿服務精神。我國志愿服務相較于西方發達國家起步較晚，且存在志愿者合法權益保障不力、志愿服務契約精神缺失、志愿服務主體權責規定籠統等突出問題。但若能以激勵機制、契約精神、權責厘定為抓手統一明確志愿者、志愿服務組織、服務對象的權利義務關系，規范政府、公民和社會組織在保障社會志愿服務中的職責界限，以上問題將得到有效解決。因此，國家層面應加快志愿服務基本法制定進程，為我國公益事業持續健康發展提供制度保障。