對農村宅基地制度改革試點實踐的思考

王英

黨的十九大報告對農村土地制度改革提出了更高要求，并為相應試點工作的開展指明了前進方向。就宅基地制度改革而言，現階段全國多個地區開展了相關試點工作，并取得了顯著成效，這就有利于相關制度改革的進一步深入，并推動新農村建設進程。文章主要從村莊規劃、宅基地權益、宅基地有償使用、集體經濟組織成員資格認定、宅基地流轉等方面對農村宅基地制度改革試點實踐進行了討論，以供參考。

一、村莊規劃

我國農村長期存在村莊規劃混亂的問題，要做好村莊規劃，應當站在區域發展的大局下落實相關工作。自改革開放以來，我國不少地區進行了多次的行政區域規劃調整，這給宅基地制度改革下的村莊規劃帶來了巨大影響。隨著區域經濟的發展，各地對村莊規劃進行了不同方式、不同程度的積極探索。例如，江蘇泗陽縣探索出了一條“城鎮大規劃結合自然村小規劃”的村莊規劃之路;湖南瀏陽市通過對鄉村規劃編制體系的重新調整，構建了以鄉村為主的規劃框架。根據顧友龍的研究，村莊規劃過程中應當堅持以人為本理念，廣泛收集村民對村莊規劃的意見或建議，并以地方經濟發展需要為基準，注重對村莊宅基地的節約、集約化利用?；诖?，從區域發展的宏觀角度進行村莊的整體規劃，并做好對宅基地利用規劃、新農村建設規劃、生態村莊規劃等編制，盡可能地引導村民集中居住在自然條件、區位條件較好的地方。

二、宅基地權益

隨著計劃經濟向市場經濟的過渡與發展，我國宅基地權益從居住轉變為居住、財產。根據顧友龍的研究，宅基地還具有社會福利屬性，它對于村民居住有重要的保障作用。而當宅基地滿足一定條件后，它才能夠流轉。值得注意的是，宅基地并非一般用地，與建筑用地、承包地大有不同。宅基地權益不僅與村民、村莊有關，也涉及到政府、集體，其權益主體具備多元化特點。所以，在宅基地制度改革試點實踐中，應當注重平衡多個權益主體的全體。一，宅基地的集體性質不能變;二，宅基地要保障村民有居住的場所;三，無論是集體還是村民的權益都要有所保障。余江縣為維護、保障村民宅基地權益，在全縣范圍內開展“房地一體”工作，設置了相關財產風險補償基金，同時采用獨棟、聯建等多種方式滿足村民居住需求。金寨縣在獎勵補助政策的支持下，采取宅基地退出結合異地扶貧搬遷的方式，為村民居住提供補助。

三、宅基地有償使用

所謂宅基地有償使用，就是對占有農村宅基地但非集體經濟組織成員的家庭戶收取一定的有償使用費，根據農村發展需要，將其應用于村內公共、公益事業中去。余江縣結合自身實際大力開展了宅基地有償使用工作，根據建筑面積對相關家庭戶進行相應的補償，補償資金為一平米10元到150元不等，這既有利于推動宅基地管理走向規范化，又能夠有效避免宅基地使用亂象的情況。當然，宅基地有償使用并非強制性的，也不能將所有宅基地都納入到有償使用范圍，而是需要地方根據實際宅基地情況來構建相應的管理制度，并設置地方條件支持且村民滿意的補償標準。

四、集體經濟組織成員資格認定

從當前發展情況來看，各地在農村集體經濟組織成員資格認定上所用的方法有所不同。大多地方以戶籍為認定標準，有的地方以農戶是否認真履行本村義務為認定標準，也有的地方以是否為本村做出杰出貢獻為認定標準。戶籍認定是主要的，而其他認定則是基于對歷史、現實以及地方社會風俗的尊重。盡管過去針對農村土地制度進行了多次優化調整，但在村民耕種權利的限制下，涉及農村宅基地的不多。而新時代背景下的宅基地制度改革，自然會涉及到村民的宅基地權利。而村民是否能夠獲得這一權利，取決于他們集體經濟組織的成員身份。所以，集體經濟組織成員資格認定在宅基地制度改革試點中有重要地位?；谇拔乃岬降恼J定方法，針對集體經濟組織成員資格認定還是要以戶籍為認定標準，但這并不是意味著戶籍對于認定有絕對性。農村村莊結構雖然相對于城鎮結構來說較為簡單，但也存在著很多的特殊情況。認定過程中，還需要對特殊情況進行充分考慮。例如，隨著國家政策的實施，原本是該組織成員的村民，其戶籍轉變為城鎮，但他仍然居住于原址，并為村莊的發展做出貢獻，此時對其身份進行認定，應當保持彈性，而不是因其戶籍來取消其組織成員身份。

五、宅基地流轉

在新時代宅基地制度改革的背景下，宅基地合理流轉的破題成為相關試點工作的重要內容。根據常州市武進區的實踐經驗，得出以下幾種流轉模式：其一，產權轉讓，村民自愿以買賣、贈與、租賃的方式將已有的宅基地轉讓給集體或個人。其二，權益轉化，村民基于平均分配轉讓部分或全部宅基地居住、財產權益。其三，土地整治，集體經濟組織對集體土地進行整治，回收、開發有償退出的宅基地。其四，轉換入市，按照當前的村莊發展規劃，將余量宅基地以用途為分類標準進行入市流轉。為了落實宅基地流轉制度改革試點工作，實際優化原有宅基地流轉制度時，可參考其實踐經驗，但不能完全照搬。以顧友龍的研究為參考，在宅基地流轉中劃分宅基地權益，落實所有權、穩定配有權、放活用有權。

農村宅基地制度改革試點工作是相關制度正式改革的前提與基礎，因此，地方有必要做好這一試點工作。該工作開展過程中，立足地方實際從村莊規劃、宅基地權益、宅基地有償使用、集體經濟組織成員資格認定、宅基地流轉等多個方面進行制度的編制與執行，切實發現制度改革試點中存在的問題，并總結相關改革實踐經驗，基于此優化其制度，以滿足當前農村開發、利用宅基地的需要，推動農村的發展。

（作者單位：136300 吉林省東豐縣三合鄉綜合服務中心自然資源所）