芻議信訪的憲法淵源

陸 磊

上海市徐匯區(qū)人民法院，上海 200032

信訪的概念是信訪工作的邏輯起點(diǎn)，是正確認(rèn)識信訪制度的前提。在此前的一些研究中，在未能清晰定位“信訪”的制度依托的前提下，得出了許多扭曲、甚至是荒謬的結(jié)論。究其原因是對信訪的權(quán)利基礎(chǔ)在憲法學(xué)層面上存在認(rèn)識偏差，未能認(rèn)清“信訪”的“人民監(jiān)督”本質(zhì)；同時，在成文法中尚未找到信訪制度淵源的情況下，未能深入研究而是盲目地將信訪與法制史中的歷史“事件”和外國申訴制度作類比，缺乏科學(xué)分析思想。

本文立足于憲法，結(jié)合我國中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的特色國情，論述“信訪”的法理依據(jù)，揭示“信訪”是中國共產(chǎn)黨代表人民行使的對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)這一概念。

一、研究信訪工作必須以社會主義法治為框架

有觀點(diǎn)認(rèn)為：若從主觀上考量，涉法、涉訴信訪行為體現(xiàn)的是一種訪民的“臣民意識”，而為官者也自有一種“青天情結(jié)”，為民做主，伸張正義，在這樣的背景下我國的法治進(jìn)程的建設(shè)不免就出現(xiàn)了濃郁的“人治”色彩。也有學(xué)者指出，信訪制度是一項(xiàng)肇始于東方的傳統(tǒng)制度，是具有中國特色的權(quán)利救濟(jì)、行政監(jiān)督和政治參與的制度。①

這一觀點(diǎn)將當(dāng)前的信訪工作與封建帝國時代“告御狀”制度相類比，認(rèn)為兩者之間的共性是：第一，均無實(shí)體法依據(jù)；第二，均無確定的可救濟(jì)預(yù)期；第三，救濟(jì)的開展取決于上級行政長官的意志；所以兩者都是“人治”而非“法治”，進(jìn)而得出結(jié)論——“信訪體制越有效用，法律規(guī)則即愈顯疲軟，司法權(quán)威必將弱化。②”

但稍作分析就會發(fā)現(xiàn)：“告御狀”本質(zhì)上是告訴人的“臣民意識”或稱“子民意思”，告訴者的告訴邏輯是通過獲得統(tǒng)治者對自身權(quán)利的愛惜和對告訴者的“憐憫”，對統(tǒng)治階層中低于自身權(quán)利進(jìn)行“調(diào)整”，間接實(shí)現(xiàn)自己目的。而當(dāng)前“信訪人”的主要出發(fā)點(diǎn)為基于自身是公民的“權(quán)利意識”——即我是公民，我的權(quán)益受到了損害，我質(zhì)疑執(zhí)法者的行為，故而信訪。這一不同體現(xiàn)了現(xiàn)代信訪的本質(zhì)是——人民行使的監(jiān)督權(quán)，而絕不是所謂的“青天情結(jié)”。

當(dāng)前對信訪工作的研究，必須以社會主義法治為框架，由于我國國家體制已經(jīng)與建國之前的任一時期均有了較大差異，法治的邏輯起點(diǎn)已經(jīng)和以往社會制度存在了根本變化，法制史上的零星事件或制度，即便有一些表現(xiàn)形式與現(xiàn)代信訪制度看起來相似，也不能且不應(yīng)作為信訪制度淵源的研究對象。

二、信訪是一種權(quán)利

有學(xué)者認(rèn)為，“信訪不是一種權(quán)利，因?yàn)樗袡?quán)利均有相應(yīng)義務(wù)與其對應(yīng)。”與“臣民意識”理論相似，這種錯誤是單獨(dú)把信訪的外部表現(xiàn)——“無確定的可救濟(jì)預(yù)期”作為依據(jù)，認(rèn)為這是沒有確定“義務(wù)主體”的體現(xiàn)，其認(rèn)為沒有義務(wù)主體，自然沒有義務(wù)，沒有義務(wù)自然沒有權(quán)利，所以信訪不是權(quán)利。

這一理論的推論過程不僅存在典型的因果關(guān)系錯誤，還混淆了民事法律關(guān)系和憲法法律關(guān)系。

首先，信訪人與民事相對方存在一個民事法律關(guān)系，信訪人針對國家機(jī)關(guān)（一般是對其民事權(quán)利義務(wù)進(jìn)行過行政或司法判斷的機(jī)關(guān)）通過信訪構(gòu)成的信訪關(guān)系，這是一種憲法法律關(guān)系。

其次，信訪后，國家機(jī)關(guān)有接受監(jiān)督的義務(wù)但不意味著有改變原民事行為的義務(wù)，原民事法律關(guān)系沒有改變，確實(shí)意味著信訪人沒有新增的民事權(quán)利，但其憲法上的人民監(jiān)督權(quán)并未消失，相反，該監(jiān)督權(quán)恰恰得到了體現(xiàn)，而信訪制度本身就是其表現(xiàn)形式之一。

所以，信訪就是一種權(quán)利。研究這種權(quán)利的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式，就是對信訪制度本身的研究。

三、信訪不是行政權(quán)

有觀點(diǎn)認(rèn)為：“客觀地講，《信訪條例》主要依靠的是行政權(quán)而非司法權(quán)，已逐漸替代司法成為糾紛解決的最后方式。③”，并援引學(xué)者觀點(diǎn)稱：“于建嶸教授指出，信訪制度減弱了司法的權(quán)威性，是有悖于目前我國建設(shè)法治國家的大方向的，應(yīng)予以廢除，其作為公民政治參與的渠道應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化和程序化，并將信訪的權(quán)利救濟(jì)功能從中分離出去，這樣才能保證司法救濟(jì)的權(quán)威性，才是符合我國建設(shè)社會主義法治國家的方針。④”這一觀點(diǎn)的偏頗在于，看到了信訪工作常由行政機(jī)關(guān)主持推動，便將信訪作為一種行政權(quán)進(jìn)行歸納。而具體到涉訴信訪領(lǐng)域，由于涉訴信訪常常針對司法權(quán)，故而認(rèn)為信訪是行政權(quán)是對司法權(quán)的干涉。當(dāng)然在這個錯誤推論基礎(chǔ)上還有其他觀點(diǎn)，如“范愉教授認(rèn)為，基于中國特有的文化傳統(tǒng)和社會轉(zhuǎn)型的特殊性，信訪增多體現(xiàn)的是中國社會轉(zhuǎn)型期法律運(yùn)行的低效，是其必然結(jié)果，我們需要的是拓展思路，另辟蹊徑用新的行政救濟(jì)渠道來解決民眾需求，而不是堵住信訪之路。⑤”試圖為信訪找到一條折中的出口。

信訪不是行政權(quán)在很多地方可以看出線索。首先，信訪工作通常由我黨發(fā)起推動，只是由于我黨是執(zhí)政黨，其結(jié)果常常在行政機(jī)關(guān)的工作上體現(xiàn)出來。例如：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“要求把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。根據(jù)黨的政策指引，最高人民法院陸續(xù)頒布了系列關(guān)于涉法涉訴信訪的法律文件。可以看出，我國信訪工作都是由黨首先提出落實(shí)人民監(jiān)督的方針，再由相關(guān)國家機(jī)關(guān)落實(shí)具體執(zhí)行，監(jiān)督的對象也是國家機(jī)關(guān)的日常工作。這種監(jiān)督體現(xiàn)了許多成效，行政行為的作出，變更或撤銷只是其中一種體現(xiàn)。但將信訪認(rèn)定為行政權(quán)無論從歸納還是推論過程都是邏輯錯誤的。

四、人民監(jiān)督是現(xiàn)代法治監(jiān)督的一種方式

我國信訪部門曾對國外的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行過調(diào)研，例如歐盟成員國設(shè)立協(xié)調(diào)員，解決歐盟成員國之間民眾或團(tuán)體之間利益及產(chǎn)權(quán)糾紛。歐盟國家中也有單獨(dú)通過監(jiān)察專員、申訴委員會、協(xié)調(diào)員等不同方式，解決民眾個人利益、團(tuán)體利益及其權(quán)利訴求。

“瑞典于1809 年設(shè)立議會調(diào)查官，當(dāng)任何個人或團(tuán)體遭受不公正的對待時，都可以向議會調(diào)查官以投訴信的形式反映，請求調(diào)查并解決其權(quán)益受到的不公正對待，以期作出公正的處理。同時，憲法賦予議會調(diào)查官充分的獨(dú)立調(diào)查權(quán)，從而使其不受干涉的秉公執(zhí)法。”“丹麥于1905 年設(shè)立議會申訴委員會，中央和地方所有公共行政領(lǐng)域的調(diào)查權(quán)均由該申訴委員會管轄，該委員會有權(quán)建議暫停執(zhí)行不公正的執(zhí)法”，此外，德國亦有相應(yīng)規(guī)定。⑥這些制度均通過各級議會的議員向各級行政機(jī)構(gòu)表達(dá)其自身的利益訴求或通過法律途徑提起訴訟。

對上述調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，各法治國家均有通過代表機(jī)構(gòu)在法制的框架內(nèi)啟動監(jiān)督機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置。雖然這種監(jiān)督機(jī)制與司法權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)的監(jiān)督如何平衡尚有探索空間。且與我國執(zhí)政黨相對穩(wěn)定的國情不同，發(fā)達(dá)民主國家的人民監(jiān)督多由代表人民的議員或議會行使，但由于其執(zhí)政地位不穩(wěn)定，這種監(jiān)督的強(qiáng)度和表現(xiàn)形式并不明顯。

五、憲法框架下的信訪的概念

經(jīng)過上述論述可以得知，我國信訪制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹和落實(shí)憲法中廣泛的“人民監(jiān)督”權(quán)利的表現(xiàn)形式。當(dāng)公民認(rèn)為自身的權(quán)益受到損害時，通過信訪的形式，表達(dá)意見，請求解決問題，這就是人民行使憲法監(jiān)督權(quán)的一種方式。

黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”的總括性目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威與社會安寧的統(tǒng)一。

六、結(jié)語

信訪制度的邏輯起點(diǎn)是信訪的涵義，而憲法賦予人民廣義的監(jiān)督權(quán)為信訪制度的基石。在憲法框架下，厘清信訪制度的憲法淵源，為信訪制度的法治化提供有力的憲法保障，也為信訪工作的實(shí)施提供強(qiáng)有力的支撐。

注釋：

①于建嶸.中國信訪制度批判［J］.中國改革，2005（2）.

②朱最新，朱孔武.權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度［J］.法商研究，2006（2）.

③陳在上.法治視域下涉訴信訪運(yùn)行機(jī)制研究［J］.中共天津市委黨校學(xué)報，2015（1）.

④于建嶸.對信訪制度改革爭論的反思［J］.中國政黨干部論壇，2005（5）.

⑤范愉.社會轉(zhuǎn)型過程中的信訪［N］.法制日報，2004-11-30.

⑥陳雪蓮.國外公民利益訴求處理機(jī)制［J］.行政管理改革，2012（2）.