我國行政強(qiáng)制措施及可訴性

王清水

廣西欣和律師事務(wù)所，廣西 南寧 530022

一、行政強(qiáng)制措施的含義

行政強(qiáng)制措施，一般是指行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織依法采用國家強(qiáng)制手段，對行政相對人的人身或財產(chǎn)實施的暫時性處置措施。此處的行政相對人，一般是負(fù)有履行法律義務(wù)的公民、法人或者其他組織，該法律義務(wù)可以是普遍性的也可以是特定的；針對不同的公民、法人或者其他組織及其他不同的情形，行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織可以實施不同的處置措施。我國《行政強(qiáng)制法》進(jìn)一步明確了行政強(qiáng)制措施的定義：在行政管理過程中，行政機(jī)關(guān)為制止行政相對人違法行為、減少該行為帶來的危害以及避免證據(jù)的滅失等，依法對行政相對人的人身自由或財物實施的暫時控制行為。

二、行政強(qiáng)制措施的特征

（一）權(quán)力來源法定。行政強(qiáng)制措施作為一種國家強(qiáng)制力保障實施的，對相對人人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利帶來影響的行政管理手段，必須經(jīng)法律、法規(guī)明確的規(guī)定或依法的授權(quán)后行政主體才能實行。其權(quán)力來源法定，不但要求實施強(qiáng)制措施的行政主體必須依法規(guī)定或授權(quán)，也包括其權(quán)限的設(shè)定需要法律規(guī)定，更要求行政主體必須按照法律規(guī)定的程序、范圍及條件采取相應(yīng)的措施。禁止法律規(guī)定之外的任何行政機(jī)關(guān)或超越法律法規(guī)的規(guī)定范圍，擅自或違法向行政相對人采取強(qiáng)制措施。

（二）實施目的多樣。行政主體實施的行政強(qiáng)制措施可以是為了制止相對人的違法行為，可以是防止相對人帶來損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，可以是防止證據(jù)的滅失，可以是為了查清違法的事實，也可以是針對特殊時期的特殊事件采取的非常措施等。不僅如此，根據(jù)不同情況的不同需要，行政主體實施的行政強(qiáng)制措施可以是為了一種目的或多重目的的同時實現(xiàn)。因此，行政強(qiáng)制措施實施目的多樣。

（三）程序相對獨(dú)立。采取行政強(qiáng)制措施的程序一般是以一個相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)存在于行政管理行為過程中，它較其他的行政執(zhí)法程序相對獨(dú)立。我們常見的比如，在行政管理行為過程中采取行政處罰時，為了查清違法事實要進(jìn)行調(diào)查取證，或防止行政相對人為了逃避法律責(zé)任而轉(zhuǎn)移財產(chǎn)；此時，就會伴隨財產(chǎn)保全類的行政強(qiáng)制措施發(fā)生，而該行政強(qiáng)制措施實施，在環(huán)節(jié)和程序上與行政處罰程序是相對獨(dú)立的存在。

（四）行為的暫時性。如前所述，行政強(qiáng)制措施可能是為了行政處罰或行政強(qiáng)制執(zhí)行等程序而采取的一種臨時性手段，該手段只是為了保障其他行政行為目的實現(xiàn)，一般不是終局的行為，只是為了達(dá)到實現(xiàn)行政行為目的過程中的一個過程或一個階段，而采取的一種臨時性手段，具有行為的暫時性。

（五）行為的從屬性。行政強(qiáng)制措施的實施往往依附于行政處罰或行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序中，一般不會就行政相對人單獨(dú)采取行政強(qiáng)制措施，采取行政強(qiáng)制措施的目的是進(jìn)一步完善行政處罰或其他執(zhí)法程序，進(jìn)一步查明違法事實。因此，行政強(qiáng)制措施一般是以相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)存在于行政管理行為過程中，但對于該行政管理行為具有一定的從屬性。

（六）行為的強(qiáng)制性。行政強(qiáng)制措施能夠得以充分的實施，離不開國家強(qiáng)制力作保障，當(dāng)行政主體在實施行政強(qiáng)制措施遇到障礙或行政相對人拒絕履行時，行政主體就可以采取必要的強(qiáng)制措施限制行政相對人的人身自由或?qū)ζ湄敭a(chǎn)的控制。

（七）行為的可訴性。雖然，我國《行政訴訟法》規(guī)定行政強(qiáng)制措施是可訴的具體行政行為。但，并不是所有的行政強(qiáng)制措施都具有可訴性。其是否具有可訴性，要看措施是否為依法單獨(dú)存在的具體行政行為以及該措施對行政相對人權(quán)利義務(wù)的影響。

三、實施行政強(qiáng)制措施的原則

（一）依法原則。行政強(qiáng)制措施的行政主體和實施程序等必須經(jīng)法律法規(guī)的明確規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的具體實施應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的范圍、權(quán)限、程序和條件去實行，任何單位和個人不能突破和違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定而擅自設(shè)定和執(zhí)行。決不允許行政主體違法強(qiáng)行扣押他人財物、強(qiáng)制限制人身自由、強(qiáng)制征收個人財物以及強(qiáng)制查封、凍結(jié)他人物品等行為的存在。否則，將給行政相對人人身或財產(chǎn)帶來很大的損害，將依法承擔(dān)賠償責(zé)任等法律后果。

（二）比例性原則。我國《行政強(qiáng)制法》的制定與實施，不但彰顯了“以人為本”的法治理念，更是踐行“以人為本、執(zhí)法為民”的過程。因此，行政強(qiáng)制措施的實施要和違法事實的緊急程度、嚴(yán)重程度相匹配，應(yīng)兼顧措施目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，盡可能將可能造成相對人的損害降到最低，二者之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)谋壤蚱胶狻＃ㄈ?qiáng)制與教育相結(jié)合。法律的規(guī)范作用有指引、評價、教育、預(yù)測和強(qiáng)制五種，基于法律的性質(zhì)和價值的不同，法的規(guī)范作用的實現(xiàn)程度有所不同。教育的作用是為了提高公民法律意識，促使公民自覺遵守法律；強(qiáng)制的作用是通過制裁違法犯罪行為來強(qiáng)制人們遵守法律。因此，行政強(qiáng)制措施應(yīng)將教育與強(qiáng)制法律作用相結(jié)合，才能有效達(dá)到規(guī)范人們?nèi)粘Ｐ袨榈哪康模拍茏杂X地將其作為生活中的一種行為規(guī)范。

（四）保障救濟(jì)權(quán)利。與行政處罰等具體行政行政一樣，行政強(qiáng)制措施應(yīng)將程序正當(dāng)作為依法行政的基本要求，在實施行政強(qiáng)制措施的同時，應(yīng)依法保障行政相對人的知情權(quán)利與救濟(jì)權(quán)利，即：行政相對人或利害關(guān)系人具有陳述與申辯的權(quán)利，享有依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟的權(quán)利。

（五）不得謀取利益。不得謀取利益是對行政機(jī)關(guān)工作人員保持廉潔性的起碼要求，我國《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用強(qiáng)制權(quán)為單位或個人謀取利益。因此，如果行政機(jī)關(guān)工作人員借實施行政強(qiáng)制措施為個人謀取私利，就違背了為公共利益服務(wù)的宗旨，將依法承擔(dān)責(zé)任。

四、行政強(qiáng)制措施的程序

（一）行政強(qiáng)制措施的一般程序

1.報批程序，一般在實施行政強(qiáng)制措施時情況比較緊急，且會給當(dāng)事人權(quán)利帶來較大影響，所以要求行政執(zhí)法人員在實施強(qiáng)制措施之前，應(yīng)向單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行報告并經(jīng)其批準(zhǔn)后才能實行。

2.執(zhí)法身份，為保障行政執(zhí)法程序正當(dāng)合法，行政執(zhí)法人員在采取行政強(qiáng)制措施時，應(yīng)有兩名或兩名以上執(zhí)法人員在場方可實行，且應(yīng)向當(dāng)事人主動出示執(zhí)法相關(guān)身份類證件。

3.通知、告知義務(wù)，為保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，通知當(dāng)事人到場是行政執(zhí)法人員在采取行政強(qiáng)制措施前應(yīng)履行的義務(wù)，作出行政強(qiáng)制措施時應(yīng)當(dāng)場告知當(dāng)事人采取措施的事實、理由、依據(jù)和決定，以及當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)利和行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)途徑。

4.現(xiàn)場筆錄的要求，制作現(xiàn)場筆錄是采取行政強(qiáng)制措施的行政執(zhí)法人員必須完成的一項程序性內(nèi)容，該筆錄除了記錄時間、地點、事由等一般事項外，還要載明是否有見證人在場，并由當(dāng)事人和執(zhí)法人員簽字、蓋章。當(dāng)事人拒絕簽字的，應(yīng)在筆錄上注明。

5.陳述和申辯，如行政處罰等具體行政行為一樣，在作出強(qiáng)制措施的決定前，行政執(zhí)法人員應(yīng)主動書面或口頭告知當(dāng)事人依法享有的陳述和申辯權(quán)利，當(dāng)事人提出陳述或申辯的，執(zhí)法人員應(yīng)予以聽取并記錄在案。

（二）行政強(qiáng)制措施的特殊程序

1.關(guān)于限制人身自由措施的特殊程序

首先，應(yīng)及時通知當(dāng)事人家屬。在采取行政強(qiáng)制措施當(dāng)場或?qū)嵭泻螅瑧?yīng)將采取強(qiáng)制措施的決定電話通知當(dāng)事人家屬，無法電話聯(lián)系的，應(yīng)及時將行政強(qiáng)制措施決定書郵寄給其家屬。其次，應(yīng)立即補(bǔ)辦報批手續(xù)。因特殊情況需要當(dāng)場采取強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)及時向其單位的領(lǐng)導(dǎo)報告并補(bǔ)辦審批手續(xù)。

2.關(guān)于查封、扣押措施的特殊程序

首先，查封、扣押的對象必須與案件有關(guān)，禁止將公民個人或其家屬的生活基本用品進(jìn)行查封、扣押，也不能進(jìn)行重復(fù)查封、扣押。其次，實施查封、扣押措施應(yīng)制作一式二份的決定書和查封扣押清單并當(dāng)場予以交付。再次，查封、扣押期限一般為30 天，特殊情況經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意的可延長30 天，且應(yīng)書面告知相對人并說明事實與理由；查封、扣押措施過程中，若需要第三方進(jìn)行鑒定、檢測的，該時間不計入30 天的期限內(nèi)。又次，采取查封、扣押措施的行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡保管被查封、扣押物品義務(wù)，該物品被損壞的行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以賠償；行政機(jī)關(guān)也可以委托第三方保管該物品。最后，如被查封扣押物品的當(dāng)事人不存在違法行為，或被查封扣押物品與違法行為無關(guān)，或行政機(jī)關(guān)已對違法行為處理完畢的，或查封扣押期限屆滿的，均應(yīng)予以及時解除。

3.關(guān)于凍結(jié)措施的特殊程序

首先，可以實施凍結(jié)措施的主體，只能是法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)本身，禁止行政機(jī)關(guān)委托第三方去實施。其次，行政機(jī)關(guān)不能超出涉案的違法金額凍結(jié)當(dāng)事人銀行賬戶。再次，采取凍結(jié)措施的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)向銀行送達(dá)執(zhí)行通知書，銀行收到執(zhí)行通知應(yīng)立即予以凍結(jié)。又次，凍結(jié)的期限一般為30 日，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長30 日。最后，如被凍結(jié)的當(dāng)事人不存在違法行為，或被查封凍結(jié)的資金并非當(dāng)事人所有，或當(dāng)事人的違法行為已處理完畢的，或凍結(jié)期限屆滿的，均應(yīng)予以及時解除。

五、行政強(qiáng)制措施的可訴性

依據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是可訴的具體行政行為。但并非所有的行政強(qiáng)制措施都具有可訴性，達(dá)到可訴性條件有兩個：一是看該行政強(qiáng)制措施是否為依法單獨(dú)成立的具體行政行為；二是看該措施對行政相對人權(quán)利義務(wù)的影響。即：在實施行政強(qiáng)制措施的同時，是否給行政相對人形成了新的義務(wù)。例如，在作出行政處罰決定之前，行政機(jī)關(guān)往往會對相對人財產(chǎn)的采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施；而該行政處罰決定書是否違法，并不影響查封、扣押措施行為的獨(dú)立存在和合法性。換句話說：行政機(jī)關(guān)采取的查封、扣押措施與其作出的行政處罰決定是兩個彼此獨(dú)立的具體行政行為。另外，該查封、扣押措施業(yè)已給相對人產(chǎn)生了法律后果，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)也帶來了新的影響。

綜上，行政強(qiáng)制措施的含義和特征決定了其行為是一個復(fù)雜、多樣的存在。其是否具有可訴性，不僅要符合一般具體行政行為的構(gòu)成要件，還要看采取的該強(qiáng)制措施是否為依法單獨(dú)成立的具體行政行為以及能否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際的影響；只有同時具備兩條件，該行政強(qiáng)制措施才是可訴的行政行為。