論我國公平競爭審查制度的完善路徑
——以《反壟斷法》修訂為背景

顏寶成

山東司法警官職業學院，山東 濟南 250100

2020 年1 月2 日，國家市場監管總局公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，首次將公平競爭審查制度入法，體現出國家破除行政壟斷和推動經濟高質量發展的決心。公平競爭審查制度實施以來，有效制衡了行政壟斷行為，對我國經濟社會的發展起到了極大的助推作用，促進了民營企業的進步，優化了營商環境。但是在實踐落實中依然存在不足，如審查標準不一，對存量政策文件的審查缺位等，且本次公布的修訂意見稿中，依然存在沒有具體細化的情況，需要堅持法治思維對公平競爭審查制度予以完善。

一、公平競爭審查制度概述

2016 年6 月，國務院印發了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，標志著我國公平競爭審查制度的建立。2017 年10 月，國家發改委等多個部門聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，以此加強對公開競爭審查制度的落實和完善。

公平競爭審查制度旨在對于政府及有關部門出臺的政策文件和規章制度進行審查，避免出現干擾市場公平競爭的情形，從源頭上對行政壟斷進行治理，消除行政壟斷行為的依據，有效發揮市場資源配置的優勢，給予國有企業和民營企業平等的競爭機會。

二、公平競爭制度對于規制行政壟斷的必要性分析

（一）進一步厘清政府和市場的關系

為適應新時代發展要求，發揮市場在優化資源配置中的決定作用，必須要以“放管服”為依托，深化政府職能轉變，減少政府對市場進行不必要的干預，杜絕行政壟斷行為對市場資源配置的干擾，那么如何禁止行政壟斷就成為必須關注的關鍵環節。實踐中，以政府文件為依據對市場準入進行干預的情況不占少數，但其是否符合公平競爭的原則呢？公平競爭審查制度就有效解決了這一問題，該制度對政策文件進行審查，以有利于公平競爭為標準，針對存量文件和新出文件進行審查，在根源上消除了行政壟斷行為的可能性，為進一步厘清政府與市場之間的關系打下了制度基礎。

（二）進一步優化行政壟斷的解決措施

公平競爭制度當前主要以事前控制為主，對政策文件是否符合公平競爭理念進行審查，有效發揮了源頭治理的制度優勢，避免了事后追究的滯后性特點。傳統的克服行政壟斷的舉措大都以事后規制和追究為主，當壟斷現象已經出現并已經給有關市場主體造成了不公平的待遇，且形成了經濟損失，通過行政復議或者行政訴訟來予以追究，一方面使市場主體喪失了盈利的良機，造成了不可挽回的局面，另一方面，事后規制和追究的時間成本較高，且后期的補償效果未必顯著。公平競爭審查制度有效克服了這一弊端，從事前階段出發，大大降低了行政壟斷的幾率，將行政壟斷所造成的損害降到了最低。

（三）進一步引導競爭政策的合理走向

為促進各地區經濟不斷繁榮發展，不同的地方政府都出臺了有關產業政策，力求最大程度地激勵當地企業創新發展，釋放出強大的市場活力，激發市場主體的競爭動力。然而，部分地方在出臺相關產業政策時，優先考慮國有企業、本地區企業的自身特點，盡力通過政策作為依據優先發展國企和本地企業，特別在一些產業準入標準、監管標準方面存在差異，對于民營企業或者是外地企業來說，無疑造成了非公平的競爭局面。而公平競爭審查制度能夠有效抑制這一情況的產生，減少有悖于公平競爭理念的政策文件，合理引導政府在決策的過程中優先考慮公平競爭的元素，督促政府政策更加趨向公平競爭。

三、公平競爭審查制度在實施過程中面臨的缺陷

（一）審查對象范圍較窄

公平競爭審查制度所針對的對象是政府規章、規范性文件以及其他有關政策，其效力低于法律和行政法規，對于法律和行政法規無審查權。審查權力主體是行政機關，那么其對于地方人大及其常委會制定的地方性法規則無權干涉，無權審查。但是一些地方的地方性法規，雖然其制定程序和制定流程均符合法律規定，在內容上卻存在隱藏壟斷的元素，導致在實踐中造成隱形壟斷的情況，形成了行政壟斷的局面。另外，公平競爭審查制度對于存量文件的審查較為乏力，缺乏具體的部署和規定，只針對新增文件進行審查，在存量審查方面沒有較為嚴格的要求，導致各地在自我審查清理文件時的進度參差不齊，各地開展落實的水平和效果也不一致。勢必導致存量文件依然會對現在的市場形勢產生影響，不利于營造公平競爭的市場環境。

（二）審查方式有待完善

目前的公平競爭審查制度主要以自我審查為主，即政策制定機關以自查的方式對于本部門所出臺的文件進行公平競爭審查。在實際中，部分單位出于對自身工作的考慮，在審查方面出現流于形式的情況偶有發生，對于競爭中性原則的理解方面也存在差異，對于審查的標準掌握方面也存在差別，同時也存在審查環節不公開不透明的情況，審查中亦未合理進行論證，其科學性和合理性有待考量。從審查業務的角度來看，對于政策文件的審查是一項專業性很強的工作，需要從各行各業的角度進行分析研判，雖然鼓勵引入第三方評估，但是由于各個單位的人力財力水平不一樣，在落實第三方評估方面各有不同，導致未發揮出外部審查的功能。總體來看，缺乏全面的監督機制，導致公平競爭理念在貫徹執行過程中不夠到位。

（三）約束機制和激勵機制有待健全

現階段的公平競爭審查制度在執行過程中，缺少較為健全的約束機制和責任追究，當有關部門沒有落實好政策文件的審查工作時，通常由上級部門責令整改，對于未進行審查的政策，責令停止執行，并根據不同情況追究相關責任人的責任，但這些責任主要包括黨紀處分和行政處分，未涉及民事責任、刑事責任或者行政責任。這就導致審查工作在日常開展過程中出現流于形式、作風漂浮等形式主義，沒有發揮出公平競爭審查制度應有的優勢。

另外，激勵機制尚未健全。部分單位在對待公平競爭審查工作的態度上稍顯消極，一方面是因為自審自控存量文件工作量較大，且工作較難出成績；另一方面是因為缺少績效考核與獎勵，在這項工作上付出過多的時間成本對于提升單位考核成績缺少助推作用，因而導致對審查工作的消極。

四、公平競爭審查制度的完善路徑

（一）完善公平競爭制度規則設計

國家市場監管總局公布的《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》已經將該制度入法，將來新法的出臺能夠更加明確公平競爭審查制度的法律地位，明確監管主體。另外，基于目前審查范圍狹窄的問題，建議由最高權力機構來制定該制度的規則設計和具體實施，這樣就由立法機關對相關制度進行頂層設計，拓寬審查范圍，提升審查層級，從根本上避免了無法審查法律法規的弊端。

（二）優化審查標準和審查方式

目前公平競爭審查制度中有些條文較為籠統，其標準尚未統一，建議在立法當中加以明確，例如“其他措施”具體包括哪些具體情況，“歧視性”一般包括哪些類型，在法律中予以明確，方便各級單位進行操作和實施。建議完善引入第三方評估的程序，科學設計和優化評估流程，公正選拔評估機構，嚴格把控準入關，保持評估機構的中立性，嚴格落實回避制度，配合評估機構做好評估工作，從而形成從外部進行制衡的審查流程，突出客觀公正的審查特點，降低政府審查流于形式的幾率。

（三）健全責任追究機制和激勵機制

責任追究機制是落實好公平競爭審查制度的保障，必須要層層壓實責任，提升責任追究力度，在完善現有紀律處分和行政處分的基礎上，完善法律責任追究體系，建立健全民事、刑事以及行政法律責任體系，提升審查部門和審查人員的責任心理，以責任促落實，對于不作為、亂作為的人員嚴肅按照規定追究責任。同時，完善激勵機制，對于開展情況較好的人員給予物質獎勵，并將公平競爭審查制度納入政績考核中，以考核結果作為單位績效獎勵的依據。合理引導各部門踐行競爭中立的觀念，避免因保護本地區企業發展而松懈對產業政策文件的公平競爭審核，堅決禁止形成有失偏頗的政績觀，不斷激發審查部門和人員的積極性和主動性，將該制度更好地落實落細。