高校法律事務(wù)發(fā)展及運(yùn)行機(jī)制
——以47所國(guó)內(nèi)“雙一流”高校為例

孟 黎

江蘇理工學(xué)院院長(zhǎng)辦公室，江蘇 常州 213001

隨著依法治國(guó)的基本方略在1997年中共十五大被首次提出，1999年建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家被寫入憲法，高校法治化進(jìn)程拉開序幕。教育部先后頒布《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》（1999年）、《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》（教政法〔2003〕3號(hào)）、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法〔2012〕9號(hào)）、《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020）》（教政法〔2016〕1號(hào)），依法治校成為高等教育改革的重要目標(biāo)。與此同時(shí)，高校參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)頻繁，難免出現(xiàn)糾紛，依法治校成為高校提高治理水平的重要手段之一。

一、研究方法

“雙一流”高校屬于國(guó)內(nèi)高校發(fā)展建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”，通過(guò)對(duì)“雙一流”高校法律事務(wù)發(fā)展及運(yùn)行機(jī)制的研究，可以初探國(guó)內(nèi)高校法律事務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀，并為其他高校提供借鑒和參考。此次研究隨機(jī)抽取47所國(guó)內(nèi)“雙一流”高校為樣本，通過(guò)官網(wǎng)檢索，統(tǒng)計(jì)其是否設(shè)置法律事務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)置方式及服務(wù)對(duì)象，以期探析目前高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展進(jìn)程及運(yùn)行機(jī)制。

二、高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

（一）高校已普遍設(shè)立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)表1的匯總信息，在47所高校中，設(shè)立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的有42所，占總體的89.36%，這說(shuō)明高校已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到法律事務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要性，依法治校取得一定的進(jìn)展。

表1 47所高校法律機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行模式多元化。如表2所示，目前各高校根據(jù)自身實(shí)際情況，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方式呈現(xiàn)多元化模式。在42所有法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的高校中，有18所高校為掛靠在校長(zhǎng)辦公室，24所為校長(zhǎng)辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其運(yùn)行模式主要有四大類型：一是法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為學(xué)校辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專業(yè)人士負(fù)責(zé)法律事務(wù)；二是法律事務(wù)外包模式，由律師事務(wù)所律師負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)工作；三是聘任兼職人員模式，本校法律專業(yè)老師兼職負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)；四是混合模式，日常工作如合同審核、章程制定由校內(nèi)人員負(fù)責(zé)，而遇到訴訟等則臨時(shí)聘請(qǐng)律師事務(wù)所律師。

表2 高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方式匯總

（三）服務(wù)對(duì)象多面向機(jī)構(gòu)和部門。綜合各高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的職能，可以總結(jié)為：審核學(xué)校對(duì)外簽訂的各類合同；協(xié)助學(xué)校訴訟與非訴訟案件；為學(xué)校重大決策和校內(nèi)相關(guān)部門提供法律意見；參與校內(nèi)章程、制度的制定、修改或廢止；協(xié)助校內(nèi)法制宣傳等，以上工作職能均面向單位或部門。對(duì)于教職員工和學(xué)生個(gè)人的法律援助和服務(wù)功能沒(méi)有體現(xiàn)。

三、存在的問(wèn)題

（一）法律事務(wù)運(yùn)行缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)

高校管理中涉及法律事務(wù)的包括現(xiàn)代大學(xué)章程建立、決策咨詢、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、教職工人事、學(xué)生管理和師生的法制教育、合同審核、訴訟應(yīng)對(duì)等，采取掛靠學(xué)校辦公室或者作為辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，法律事務(wù)部門受其單一部門屬性的限制，難以做到全面統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)依法治校工作的全面推行［1］。另一方面，法律事務(wù)部門掛靠或內(nèi)設(shè)于行政部門中地位一般不高，日常工作受種種行政因素制約或影響，導(dǎo)致獨(dú)立性喪失［2］。

（二）法律事務(wù)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

通過(guò)對(duì)設(shè)有法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的高校進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)工作人員多由學(xué)校非專業(yè)行政人員擔(dān)任，專業(yè)水平參差不齊。此外，機(jī)構(gòu)工作人員配備大多少于5名，他們除了應(yīng)對(duì)法律事務(wù)工作，還要應(yīng)對(duì)其他大量日常行政工作，并沒(méi)有多余時(shí)間提升自身專業(yè)水平，而一些高校兼職聘任校外律師或者校內(nèi)法學(xué)教師擔(dān)任法律顧問(wèn)，其本職事務(wù)繁多、精力有限，難以保障足夠時(shí)間和精力開展高校的法務(wù)工作。

（三）法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作用“滯后”

高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的主要價(jià)值是充當(dāng)“防火墻”，即完善學(xué)校規(guī)章制度、把關(guān)學(xué)校各類合同、監(jiān)管和指導(dǎo)學(xué)校的各類處罰行為，使高校管理行為做到合法、規(guī)范，最大限度降低不確定性與未知性帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)［3］。但目前在高校中，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在相關(guān)角色中的表現(xiàn)缺位，作用滯后。法律事務(wù)當(dāng)前工作開展一般都采用“出現(xiàn)問(wèn)題-解決問(wèn)題”模式，較難主動(dòng)介入并在第一時(shí)間掌握學(xué)校各個(gè)層面的事務(wù)信息。

（四）面向師生的法律援助體系尚未建立

目前高校法律事務(wù)的對(duì)象多是單位或組織，高校面對(duì)教師和學(xué)生援助的體系尚未建立，并不能滿足教職工和學(xué)生的法律服務(wù)需求［4］，在我們抽樣的高校中，只有少數(shù)高校有法律援助中心或協(xié)會(huì)，而這種公益性質(zhì)的松散組織由于沒(méi)有規(guī)范的運(yùn)作條例、充分的人員配置和充足的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)師生的法律援助作用效果有限。

四、對(duì)策建議

（一）建立符合高校自身發(fā)展特點(diǎn)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

目前完善的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式理論有兩種思路。一種是借鑒國(guó)外高校的總法律顧問(wèn)辦公室模式［5］。總法律顧問(wèn)辦公室獨(dú)立且地位高于學(xué)校的其他行政部門，并全權(quán)對(duì)學(xué)校教學(xué)、科研、商業(yè)、管理等領(lǐng)域法律事務(wù)提供服務(wù)。職員全職聘任，一般具有律師資格。此模式具有顯著優(yōu)點(diǎn)：獨(dú)立運(yùn)作，人員專業(yè)性強(qiáng)，能統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)全校事務(wù)，保障法律服務(wù)公平、優(yōu)質(zhì)。另一種模式為分層管理模式。在學(xué)校層面建立法律事務(wù)辦公室，在各個(gè)二級(jí)部門層面設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)人，主動(dòng)對(duì)苗頭問(wèn)題搜集資料、向?qū)＜易稍円庖姡@樣源頭介入、全程跟蹤降低了日常事務(wù)中的法律風(fēng)險(xiǎn)。高校應(yīng)該參考以上兩種模式根據(jù)自身特點(diǎn)建立符合自身發(fā)展要求的法律事務(wù)運(yùn)行模式。

（二）優(yōu)化機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍

高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)人員既需要有專業(yè)性，又需要有管理經(jīng)驗(yàn)。高校要適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)和人員投入，逐漸減少兼職人員的數(shù)量，建立一支專業(yè)人士為主、半專業(yè)人士為輔助的機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍。同時(shí)鼓勵(lì)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使機(jī)構(gòu)人員不斷提高自身服務(wù)的質(zhì)量。

（三）完善相關(guān)制度的保障制度

鑒于目前高校法律事務(wù)運(yùn)行重實(shí)際操作輕制度建設(shè)的現(xiàn)狀，高校要繼續(xù)梳理相關(guān)工作制度，如律師駐校工作條例、高校合同審核辦法、信息公開制度、信訪處理辦法、師生法律援助辦法、安全應(yīng)急突發(fā)事件處理辦法等是否已經(jīng)全面建立，以保障各項(xiàng)管理工作合法、規(guī)范、科學(xué)運(yùn)作。

（四）建立多元主體的法律事務(wù)保障體系

近年來(lái)，高校教職工、學(xué)生法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，迫切需要高校法律事務(wù)服務(wù)把學(xué)校教職工與學(xué)生作為服務(wù)對(duì)象納入服務(wù)體系中。高校法律事務(wù)辦公室可與學(xué)生處或者法學(xué)院統(tǒng)領(lǐng)下的公益性質(zhì)的法律援助師生社團(tuán)、協(xié)會(huì)聯(lián)動(dòng)合作，協(xié)同服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著依法治校的不斷推進(jìn)，高校法律事務(wù)的發(fā)展進(jìn)入新階段。各高校要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，積極探索符合自身發(fā)展的法律事務(wù)運(yùn)行新路徑，不斷規(guī)范辦學(xué)和管理行為，推動(dòng)學(xué)校全面、健康的發(fā)展。