營商政務環境：概念界定、維度設計與實證測評

孫萍 陳詩怡

[摘 要]伴隨著行政體制改革的全面深化，營商政務環境的優化程度已然成為衡量國家治理能力和治理體系現代化水平的重要標準，為進一步明確營商政務環境的區域差異，厘清營商政務環境發展的客觀規律，在界定營商政務環境內涵基礎上，以政府干預理論為依據，將營商政務環境劃分為公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務，且該標準通過AMOS22.0軟件的驗證性因子分析獲得驗證。以L省為例進行實證測評，結果顯示營商政務環境總體處于中等偏上水平，一線和二線城市得分較高，三線、四線和五線城市相對落后，方差分析表明一線和二線城市得分高于三線、四線和五線城市具有統計學上的顯著性。應根據發展需要，因地制宜，做好優化營商政務環境的戰略設計與宏觀規劃，實現政府與市場的有機配合，促進區域平衡發展。

[關鍵詞]營商政務環境;政府干預;公共政策;制度性交易成本;市場監管;基礎設施

[中圖分類號]F124;D035.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）10-0061-08

一、引 言

2015—2019年間，中國的“放管服”改革電視電話會議持續召開，歷經五年，改革逐步向縱深推進，中國已然步入了“放管服”改革的2.0時代，即“從重視對政府審批事項‘量的控制，轉為重視企業經營活動軟環境‘質的提升;從強調政府自身革命的主體視角，轉變為服務市場的客體視角”[1]，優化營商環境的改革目標愈發明晰，營商環境的優化程度已然成為衡量國家治理能力和治理體系現代化水平的重要標準。營商環境作為一個復雜多元的生態系統，可謂是包羅萬象，如果將其比作一套“多米諾骨牌”，營商政務環境則為其中的第一枚骨牌，如何提升營商政務環境是擺在各級政府面前的關鍵性問題。此外，基于城市發展基礎的不同，營商政務環境的差異更是不容忽視的。那么，現階段營商政務環境的建設狀況如何？不同等級的城市之間是否存在區域差異？區域差異又表現出怎樣的規律？研究上述問題，有助于厘清營商政務環境建設的客觀規律，為提升營商政務環境建設的實施效果提供決策參考和實踐指導，降低企業外部環境的不確定性[2]，強化政企間的良性互動，促進既清又親的政企關系形成。

二、文獻述評

國外對于營商環境的研究起步較早，自1979年開始，世界經濟論壇每年發布一期《全球競爭力報告》，該報告被公認為是最早構建面向全球經濟體的營商環境評估體系研究[1]。經濟學人智庫（EIU），圍繞政治環境等10項一級指標發布《全球營商環境排名》，綜合考慮過去五年的現實情況和未來五年的預測情況，對82個國家的營商環境做出合理化的判斷[3]。2003年，由世界銀行首發的《全球營商環境報告》，使“營商環境”作為專業術語進入公眾視野[1]，此后，由世界銀行每年發布的《全球營商環境報告》引起了學術界對營商環境問題的廣泛認可與關注。長期以來，世界銀行將改善營商環境作為一項關鍵的發展戰略[4]，圍繞企業的生命發展周期，設置10項一級指標和45項具體指標，覆蓋企業營商全過程[5]。

近年來，伴隨著行政體制改革的不斷深化，國內對于營商環境的研究成果如雨后春筍般層出不窮。從研究主題上看，可大體分為兩種，一為側重于營商環境自身的本體性研究，如：龔柏華認為，在國際化和法治化的視域下，營商環境的主要特征為投資便利、貿易便利、金融市場化以及行政法治化[6]。張威認為，現階段政府在政策的穩定性、連續性等方面都存在一定不足，為切實優化營商環境需從放、改、減、惠、守五個方面著手[7]。婁成武、張國勇認為，政府作為優化營商環境的責任主體，需以有效的制度創新實現政府服務的高效性、市場競爭的公平性與社會要素的完備性[8]等。二為將營商環境置于社會系統之中，綜合考察營商環境與系統中其他要素的內在關聯性研究，如：何凌云、陶冬杰從政府的廉政程度、政府服務效率以及市場環境三方面出發，深入探究營商環境與企業研發投入之間的關系[9];史長寬、梁會君以貿易成本的理論要素為邏輯起點，從省級層面研究營商環境中的固定行政成本對進口的影響[10];徐昱東、崔日明、包艷從營商潛力類環境變量和營商風險類環境變量雙重維度出發，剖析其對地區FDI流入水平的影響[11];周超、劉夏、辜轉以投資動機的視角為切入點，探索營商環境對中國對外直接投資的影響[12]等。但聚焦至營商政務環境，發現在CNKI中以此為關鍵詞或主題詞能夠檢索到的文獻數量為“0”，存在一些營商制度環境的研究成果，例如：魏下海、董志強、張永璟以Baumol關于制度環境與企業家精神配置[13]的理論為依據，綜合考察城市營商制度環境對民營企業家“內治外攘”行為的影響[14];江靜則關注服務業發展，認為服務業具有制度密集型特征，制度環境對服務業的發展產生相當重要的影響[15]等，但其數量也是屈指可數。

三、概念界定與維度設計

（一）營商政務環境

以環境主題為劃分依據，營商環境主要包括政務環境、市場環境、開放環境、要素環境、設施環境、社會環境以及法治環境，其中政務環境位列七大環境之首，不僅是營商環境這一復雜多元的動態系統中不可或缺的元素，更是營商環境的壓艙石和定盤針，是其他六大環境得以優化和發展的前提和基礎。依據對既有文獻的梳理可知，“營商政務環境”作為一個初創的學術概念，在學界尚未形成一致性的概念界定和標準化的研究范式。鑒于此，本文認為，“營商政務環境”一詞的形成主要源于對營商環境的思考。

“營商環境”一詞，可追溯至世界銀行集團國際金融公司（IFC）“Doing Business”項目調查，其認為營商環境是指企業活動中經濟、政治、社會與法律環境的綜合反映[16]。根據資源依賴理論可知，不存在任何一個可以完全性自給自足的組織，任何組織都必須為了生存而與其環境進行交換，對資源的獲取訴求形成了組織對外部環境的依賴[17]。企業作為一個獨立性組織，亦是如此，在其開辦、運營至破產的全過程中，企業無法自給自足其所需要的全部資源，而營商政務環境正是企業的外部環境，由于政府手中持有的特定資源是企業的剛性需求，從而形成了企業對資源獲取的訴求，產生了其對營商政務環境的依賴。政府作為營商政務環境資源的生產者，企業作為營商政務環境資源的消費者，雙方以資源為載體，形成雙向互動關系。

基于以上分析，本研究將營商政務環境定義為：企業從開辦、運營到結束的過程中，政府及相關部門運用公共權力為企業提供服務的環境和條件的總和[18]。

（二）營商政務環境的維度——基于政府干預理論的視角

評價作為一種價值導向，對政府行為產生顯著性影響，簡言之，有什么樣的評價，就有什么樣的政府行為[19]。因此，評價維度的公共精神是重要且必要的，維度設計中需要更多地依賴于日益復雜的理論分析框架，可在營商環境評價研究中尋找借鑒和參考。

政府干預是指政府對社會經濟進行規劃、調節、監管、服務的職責和功能，是與市場相對應的力量[20]。換言之，政府干預理論認為，政府干預主要包含規劃、調節、監管和服務四個方面內容。其中規劃通常以公共政策為載體，以此完成對企業發展的宏觀設計和方向指導，主要表現為政府的公共政策供給，通過相關政策的頒布與出臺，完成對宏觀經濟的規劃，為企業發展提供指導。調節即是經濟調節，通過對社會總需求和總供給進行調控，促進經濟結構的調整和優化[20]，現階段，政策性調節為其主要方式。監管即市場監管，是監管職能部門依據一定的法律法規實施的管理與監督行為，覆蓋事前、事中和事后的全過程[21]。服務主要包括有形服務和無形服務兩方面，或稱之為產品服務和行政服務，一方面，政府需要通過對供水排水、地下管網、公共交通等基礎設施的完善，進一步強化政府干預在公共產品方面的積極作用;另一方面，政府掌握事項審批等行政資源，需通過對行政程序的簡化與公開，提升行政效率，降低企業的外部成本。而營商政務環境則是政府機關以行政手段對區域經濟的干預行為，其要素構成理應與政府干預的內核保持一致。

綜上所述，本研究認為，營商政務環境的構成要素可歸納為公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務四個方面，據此可對應設置四個一級指標。其一，公共政策供給。在營商政務環境的語境中特指以國家行政機關為供給主體，以企業為供給對象、以經濟發展為供給目標的政治行為或準則[18]。公共政策作為行政機關運行公共權力的載體，不僅是政府履行職能、實施管理的重要方式，更是政府為企業發展提供平臺與支持、搞活區域經濟的關鍵途徑。良好的公共政策供給作為優化營商政務環境的內驅性要素，能夠進一步降低制度性交易成本，規范市場監管行為，完善基礎設施服務。本文擬通過公共政策供給的及時性、透明性、落實度以及穩定性四個方面內容完成對公共政策供給水平的評判。其二，制度性交易成本。制度性交易成本是指企業因使用各類公共制度而支付的成本，它是屬于企業自身經營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本[22]，營商政務環境的存在源于企業對政府資源的依賴與訴求，企業作為營利性組織，長期以來以獲取利益最大化為運營準則，而制度性交易成本由政府行為產生，企業無法通過自身行為使其獲得降低，因此，制度性交易成本是營商政務環境中的直接性要素，是判斷營商政務環境好壞的直接標準。本文提出制度性交易成本主要包括時間成本、程序成本、溢出成本和政策成本四個方面內容。其三，市場監管行為。市場監管行為是指政府依據一定的法律法規，通過對企業的市場進入、價格制定、產品質量和服務等領域的直接監督與管理，來保護企業和消費者的合法權益，保障市場經濟的穩定運行[23]，市場監管作為我國政府主要的經濟職能之一，是政府對企業的營商行為進行管理和規制的有效手段，更是保證市場秩序穩定開放的前提和基礎，在營商政務環境系統中發揮著承上啟下的功能，通過強化公共政策供給和完善基礎設施服務，夯實對行政人員的制度約束和實踐引導，進一步厘清政府與市場邊界。本研究認為對市場監管行為的評判可擬從監管理念、監管方式、監管流程以及監管權責四個方面著手。其四，基礎設施服務。基礎設施服務是指在基本完成基礎設施的投資和建設的前提下，國家行政機關在一定時期內為企業生產經營活動提供的設施支持[18]。企業在選擇資金注入地時必然會把供水排水是否充足、地下管網是否完善以及交通運行是否便捷等納入考慮范疇，政府作為營商環境的責任主體[24]，運用公共權力為企業提供基礎設施服務是重要的，亦是必要的。基礎設施服務是營商政務環境中的保障性要素，能夠進一步強化行政人員的公共服務認知和能力，明確政府職能定位，深化放權意識和監管理念，為規范市場監管行為和降低制度性交易成本做好前期保障性工作。本研究認為基礎設施服務水平可通過服務的便利性、公平性、主動性以及成本四個方面內容得以展現。

四、問卷試測與數據采集

（一）問卷試測

本研究以S市的企業為調研對象進行問卷試測，發放問卷60份，回收有效問卷51份。對問卷進行探索性因子分析，運用軟件SPSS20.0可得KMO值為0.890，Bartlett球形檢驗p值遠小于顯著性水平，該結果表明該數據滿足采用探索性因子分析的前提條件，提取四個因子，與理論預期相吻合，但“在開辦、經營企業過程中，不會受到政策導向的影響，而導致運營成本的提升” “地方政府對企業的監管流程較為完善，包括前期預防、現場檢查和事后評估三個階段”以及“地方政府所提供的基礎設施服務收費合理，不存在惡意提升價格等行為”三項因子的因子載荷系數低于0.6，“地方政府所出臺的政策具有良好的穩定性”因子的成分歸屬不明確，為提高調查問卷的效度，將此四項指標刪除。修正后的問卷KMO值為0.859，Bartlett球形檢驗p值遠小于顯著性水平。重新進行的探索性因子分析顯示，在抽取出的四個因子中，A1至A3歸為一個因子，測評公共政策的供給情況;B1至B3歸為一個因子，測評制度性交易成本情況;C1至C3歸為一個因子，測評市場監管情況;D1至D3歸為一個因子，測評基礎設施服務情況，與理論導出的營商政務環境各維度相吻合（見表1）。

提取出的四個因子方差的貢獻率分別為23.457%、22.483%、18.595%和17.613%，累計方差貢獻率為82.148%，表明提取出的公因子解釋力較強。上述分析表明，營商政務環境評價問卷具有較好的區分效度和構想效度。

統計學上，信度主要是指測量結果的可靠性、一致性和穩定性[25]（徐漢明和周箴，2017），本研究使用Cronbachs Alpha系數檢驗問卷信度。營商政務環境評價問卷的Cronbachs Alpha系數達到0.928，公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務四個維度的Cronbachs Alpha系數分別為0.916、0.862、0.892和0.814，因此，認為營商政務環境評價的總量表以及各維度的分量表具有較高的信度。

（二）樣本選取與數據采集

本研究選取L省①內的企業作為調查對象。采用實地調研的方式完成調查問卷的發放與收集，發放問卷505份，回收有效問卷300份（見表2）。

五、實證測評

（一）驗證性因子分析

基于既有研究成果，營商政務環境中的公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務并非兩兩正交，本研究使用AMOS22.0軟件對營商政務環境評價模型進行斜交驗證性因子分析（如圖1所示）。

在整體模型的適配度檢驗中顯示，適配度指標均達到標準（RMR=0.029<0.05;RMSEA=0.058<0.08;GFI=0.949>0.90;AGFI=0.917>0.90;NFI=0.942>0.90;RFI=0.920>0.90;IFI=0.970>0.90;TLI=0.958>0.90;CFI=0.969>0.90;PGFI=0.584>0.50;PNFI=0.685>0.50;PCFI=0.705>0.50;CMIN/DF=2.016>1且<3），說明設計的理論指標能夠有效地測評營商政務環境水平，驗證性因子分析模型整體適配情形良好，測量模型的外在質量佳。

各路徑系數p值遠小于顯著性水平，標注化系數基本高于0.65，且標準誤差較小（如表3所示）。

潛變量關系方面，“公共政策供給” “制度性交易成本”“市場監管行為”以及“基礎設施服務”間的相關系數分別為0.702、0.603、0.612、0.651、0.651和0.748，且p值遠小于顯著性水平，說明四項潛變量間存在顯著共變關系;四個因子之上可能有另一個更高階共同因子存在，實際上它們是測量了同一個潛變量——營商政務環境。因此，斜交CFA模型適用于本研究。

在多元相關平方估計中，測評指標的多元復相關系數都達到或基本達到0.50 （0.50以上即表示模型的內在質量檢驗良好），表明多數指標至少50%以上的變異量都可以被所屬潛變量解釋。通過計算組合信度（ρc）和平均方差抽取量（ρv）完成模型內在質量檢驗，如公式（1），其中λ為觀察變量在潛在變量上的標準化參數，即指標因素負荷量;θ為指標變量的誤差變異量，即ε或δ的變異量。

ρc=（∑λ）2[（∑λ）2）+∑θ]，

ρv=（∑λ2）[（∑λ2）+∑θ]（1）

營商政務環境評價四個維度的組合信度均在0.75以上（公共政策供給為0.819 7，制度性交易成本為0.801 2，市場監管

行為為0.760 7，基礎設施服務為0.820 9），平均方差抽取量均高于0.50（公共政策供給為0.605 1，制度性交易成本為0.573 9，市場監管行為為0.514 8，基礎設施服務為0.606 2），說明驗證性因子分析模型內在質量較好。

（二）描述性統計分析

表4給出了L省及一線、二線、三線、四線、五線城市營商政務環境各測評指標的算術平均得分，在以7分為滿分的情況下，各指標項的平均得分均高于4分，處于中等偏上水平。從全省范圍來看，“政府部門的業務辦理時間短，效率高”“政務部門的業務辦理程序少，手續簡單”兩項指標的得分最高，“地方政府能夠及時地為企業出臺相應的優惠政策”指標得分最低，這說明近年來行政管理體制改革取得成效，“只跑一趟”改革發揮作用，相比而言，公共政策供給的及時性有待提升。

進一步分析各測評指標在一線城市、二線城市、三線城市、四線城市以及五線城市的得分分布，可發現一線城市和二線城市每項得分均高于三線城市、四線城市以及五線城市。五個等級的城市在“政府部門的業務辦理時間短，效率高”“政務部門的業務辦理程序少，手續簡單”以及“地方政府不存在與法律法規相違背的監管行為”等指標上普遍取得較高分數，而在“地方政府能夠及時地為企業出臺相應的優惠政策”“地方政府能夠一視同仁地為企業提供配套設施和服務”等指標上的得分較低。

計算12項指標的算術平均值，可以測得調查樣本反映的所在等級城市的營商政務環境水平。在營商政務環境的總得分上，一線城市和二線城市得分接近，且分數較高，而三線城市、四線城市和五線城市的得分接近，且分數相對偏低，如圖2所示。那么如此明顯的區域差異究竟是客觀存在，還是由于抽樣誤差而產生？有必要進一步分析。

（三）方差分析

首先考察試驗指標在不同試驗因素水平間的總體方差是否齊性。p值為0.195，高于顯著性水平，表示營商政務環境在一線城市、二線城市、三線城市、四線城市以及五線城市的方差齊性。結果表明，p值遠小于顯著性水平，拒絕原假設，即認為營商政務環境在一線城市、二線城市、三線城市、四線城市以及五線城市間存在顯著性差異。

由于方差齊性，對事后檢驗（見表5）LSD一欄的分析顯示，一線、二線城市與三線、四線、五線城市間的p值遠小于顯著性水平，因此，拒絕原假設，認為一線、二線城市的得分高于三線、四線、五線城市具有統計上的顯著性。同理可知，一線、二線城市間的得分差異不具有統計上的顯著性，三線、四線和五線城市間的得分差異不具有統計上的顯著性。

（四）結果分析及解釋

營商政務環境結構的驗證性因子分析顯示，設計的理論指標及對應的問卷能夠完成對營商政務環境的有效測評，信度水平較高，模型配適度良好。說明驗證性因子分析實證結果與理論歸納吻合，將營商政務環境劃分為公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務四個維度是合理可行。此外，公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務間的高度相關性，表明營商政務環境的要素之間存在互相促進或互相制約的關系，正如20世紀中葉，奧地利生物學家貝塔朗菲率先提出的系統論思想[26]，系統內的各要素之間相互關聯，具有各要素綜合后的整體性功能[27]，可見，營商政務環境的優化也同樣需要四個維度的共同推進。

結合對營商政務環境的描述性統計分析和方差分析結果，一線城市和二線城市在營商政務環境建設中的表現更好，三線城市、四線城市以及五線城市較為落后。一線城市和二線城市整體的經濟發展水平較高，城市的相關性配套設施較為完善，是高素質人才的聚集地，公務員隊伍的整體素質更高，地方政府掌握更多的資源。因此，其在營商政務環境建設方面，表現得更活躍，與三線、四線和五線城市相比其優勢也愈加明顯。具體言之，公共政策供給層面，一線和二線城市具有一定的戰略視野，注重為企業發展量體裁衣，公務員隊伍擁有更好的服務意識，能夠促進中央政策在地方的擴大化。制度性交易成本層面，一線和二線城市走在國家改革前列，常被選作試點城市，作為省域甚至全國范圍內的先進城市，在全面深化改革，推進簡政放權的背景下，必然積極響應，充分發揮其自身的示范性和輻射性作用，以“只跑一趟”為改革目標，全力降低企業的制度性交易成本。市場監管行為層面，一線和二線城市是人才和資源的聚集地，更是企業的投資地，監管隊伍的整體素質較高，掌握專業技能，有助于提升監管行為的科學性，促進監管行為的高效性。基礎設施服務層面，一線和二線城市具有較好的經濟基礎，財政收入狀況較優，為實現優質的基礎設施服務打下堅實基礎。

六、結論與展望

回顧營商政務環境內涵及緣起背景，本研究認為營商政務環境可劃分為公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為以及基礎設施服務四個維度，且通過驗證性因子分析獲得驗證，四者之間表現出明顯的關聯性。

通過對L省各市企業的調研發現，L省的營商政務環境總體處于中等偏上水平，一線城市與二線城市的得分相近且較高，三線城市、四線城市和五線城市的得分相近且相對偏低。此外，針對不同等級城市的營商政務環境得分而言，一線城市和二線城市的得分高于三線城市、四線城市和五線城市具有統計學上的顯著性。

營商政務環境的整體性優化需要依賴中央政府和地方各級政府的大力支持，尤其要充分發揮各地方政府貼近現實、掌握一線資料的優勢，在中央頂層設計的基礎上，根據區域發展需要，制定與行政體制、政治體制、文化體制、社會體制等相適應的短期目標和中長期目標，做好營商政務環境建設的戰略設計和統籌規劃。省級政府應針對測評中反映出的區域差異，因地制宜，在科技、稅收等方面給予三線城市、四線城市以及五線城市適當地支持，并將一線城市和二線城市在營商政務環境建設中的實踐經驗創造性地應用在三線城市、四線城市以及五線城市。各級地方政府也應根據測評結果，制定更為具體的推進措施，提升公共政策的供給水平，降低制度性交易成本，完善市場監管行為，健全基礎設施服務體系，最終實現優化營商政務環境的價值目標。

[注 釋]

①根據國家對城市等級的劃分，L省包含數量不等的一線、二線、三線、四線和五線城市。

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The Government Environment of Business：Concept Definition，Dimension Design and Empirical Evaluation

Sun Ping，Chen Shiyi

（School of Humanity and Law，Northeastern University，Shenyang 110169，China）

Abstract：

With the deepening reform of the administrative system，the optimization degree of the government environment of business has become an important criterion to measure the state s governance ability and the modernization level of the governance system.In order to further clarify the regional differences and clarify the objective law of the government environment of business，based on the definition，from the perspective of the theory of government intervention，the government environment of business can be divided into four parts，which are the supply of public policy，institutional transaction cost，market regulation and infrastructure service.Moreover，this division criterion has been confirmed by the Confirmatory Factor Analysis model by AMOS 22.0 software.Taking L Province as an example，we find that the government environment of business is at up middle level.And the firsttier and secondtier cities have higher scores，the thirdtier cities，fourthtier cities and fifthtier cities are relatively backward.In addition，the analysis of variance shows that firsttier cities and secondtier cities score statistically higher than thirdtier cities，fourthtier cities，and fifthtier cities.According to the development needs and local conditions，the strategic design and macroplanning of optimizing the government environment of business should be done，so as to realize the organic cooperation between the government and the market，and promote the balanced development of the regions.

Key words： the government environment of business; government intervention; public policy; institutional transaction cost; market regulation; infrastructure service

（責任編輯：張麗陽）

收稿日期：2020-03-13

網絡出版網址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20200414.2157.004.html網絡出版時間：2020-04-1514：06：05

基金項目：國家社會科學基金項目《治理現代化背景下縣級政府政策轉換的實證研究》（16BZZ064）階段性研究成果。

作者簡介：孫萍（1962—），女，遼寧大連人，哲學博士，東北大學文法學院教授、博士生導師，研究方向為行政管理改革的理論與實踐;陳詩怡（1994—），女，遼寧沈陽人，東北大學文法學院博士研究生，研究方向為行政管理改革的理論與實踐。