行政公益訴訟訴前程序裁量權

田 淼 張 力

1.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800；

2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000

一、行政公益訴訟訴前程序概述

人民檢察院在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的線索后，經調查核實，應當先向行政機關提出檢察建議，要求行政機關在法定期限內糾正違法行為或者依法履職，以有效保護國家利益或者社會公共利益。如果經過訴前程序，行政機關未糾正違法行為或者不履行法定職責，致使國家利益或者社會公共利益仍持續處于受侵害狀態的，人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。在實踐中，絕大多數行政公益訴訟案件都在訴前程序得以解決，訴前程序不僅發揮了法律的監督作用，給行政機關一個自我糾正的機會，促進依法行政，還在節約訴訟成本的同時使國家利益和社會公共利益得到有效保護。

二、行政公益訴訟訴前程序檢察裁量權

（一）監督對象選擇的檢察裁量權

1.同一行政相對人的一個違法行為。同一個行政相對人只有一個違法行為，但因行政機關管理職責的交叉或重疊，在選擇被監督機關的對象上可能就會不一樣。對于一個破壞生態環境方面的案件，環境保護行政主管部門基于行業管理對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理，鄉鎮人民政府基于屬地管理應當對本行政區域的環境質量負責，不管是環境保護行政主管部門還是鄉鎮人民政府都負有監管職責，是向當地人民政府發出訴前檢察建議還是向環境保護主管部門發出訴前檢察建議，在訴前程序就存在一定的自由裁量權。筆者認為，向被監督行政機關發出訴前檢察建議，不僅要考慮法律問題，還應考慮社會效果。例如，從規模較小的畜禽養殖專業戶污染環境來看，若向環境保護行政主管部門發出檢察建議，查處力度會很大，整改會更快，但養殖戶可能面臨被關停或搬遷，群眾利益受損較大，特別是養殖戶作為建卡貧困戶，養殖是家庭的唯一收入來源，如果強行關停，將直接減少家庭收入影響脫貧攻堅，政治效果和社會效果大打折扣；若向當地人民政府發出檢察建議，當地人民政府會給予行政相對人一定的補償，行政相對人通過修建化糞池、消納池，完善配套糞污處理設施，使養殖業得以繼續發展，取得的社會效果也會更好。

2.同一個行政相對人的多個違法行為。同一個行政相對人，可能違反不同類型的法律法規，存在不同類型的違法行為，需要各行政主管部門從不同的角度進行監管，以有效保護國家利益和社會公共利益。實踐中，一個采石場可能存在非法占用林地、非法采礦、污染環境等方面的違法行為，需要林業行政主管部門、地質礦產主管部門、環境保護行政主管部門同時進行監管，是選擇其中一個行政主管部門發出檢察建議還是需要向涉及的所有行政主管部門發出檢察建議，這就需要案件的承辦人自由裁量。筆者認為，這雖然是一個案件線索，但屬于不同類別的行政違法行為，所侵害的社會公益也是不同方面的。實踐中，我們會向每一個行政主管部門發出檢察建議，要求依法履職，從不同的角度進行查處并整改，以便多角度、全方位地維護國家利益和社會公共利益。

（二）檢察建議建議內容的檢察裁量權

公益訴訟辦案過程中，發出的檢察建議需要寫明建議內容，建議內容如何提出有一定的自由裁量權。筆者認為，公益訴訟檢察建議和一般的工作檢察建議不同，建議內容應當依據具體的法律依據確定建議內容，具有可操作性和針對性，以便督促被監督行政機關依法履職，最好不要僅有依法履職、規范管理、創新工作機制之類的原則性建議內容。實踐中，有的檢察建議建議內容是概況地要求行政機關依法履職，糾正違法行為，這與檢察建議建議內容明確具體的要求不符，也會給案件的起訴環節造成不必要的麻煩，因為起訴的訴訟請求應當是明確具體的，檢察建議建議內容的明確具體會使其與起訴訴訟請求的明確具體更有效的銜接。

（三）潛在辦案緊迫性滋生的檢察裁量權

公益訴訟檢察業務和刑事檢察業務、民事檢察業務、行政檢察業務不同，雖然從立案到發出檢察建議原則上規定了三個月的辦案期限，但公益訴訟案件的辦案期限有潛在的自我約束的緊迫性。這種緊迫性就是：在調查取證時，被監督行政機關就違法行為或怠于履職的行為可能已經知曉或者之前一直知曉，但是一直沒有履職整改，如果案件不能積極盡快辦理，很有可能在立案至發出檢察建議之前，被監督行政機關就已經依法履職，社會公益得到有效保護，檢察建議就發布出去，案件只能終結審查。雖然從公益保護的角度來看，發出訴前檢察建議的目的是保護公益，行政機關在檢察建議發出前自行整改也保護了公益，公益保護的效果都一樣；此外，在訴前環節終結審查不發出檢察建議還節約了司法資源，但如果從考核的角度來看，檢察機關可不愿這么想，因此，除了少部分特別重大疑難、程序復雜的案件外，在證據調查充分后，通常需要在兩三天內把從立案到訴前檢察建議所有的文書制作出來，以便盡力保證檢察建議能順利發出。這種辦案期限的潛在緊迫性滋生出太大的自由裁量權，如果基于某種原因不想發出檢察建議，那么承辦人只需要不積極作為就可以達到其想要的效果。筆者認為，對于這類自由裁量權，檢察官辦案組辦理公益訴訟案件是解決之道，檢察官辦案組成員之間相互監督，互相督促，弱化這類自由裁量權。

（四）確定回復期限的檢察裁量權

行政公益訴訟通常的整改回復期限是兩個月，特緊急情形是十五日。實踐中，若檢察機關把整改回復期限確定在十五日內，被監督機關履職會更加積極、有效，社會公益得到保護的時間也會提前，因此有些案件整改回復期限的確定很重要，但在通常情況下還是應當把整改回復期限確定為兩個月，這樣能給行政機關充分的時間履職整改，達到有效的整改效果，辦案人員必須清醒地認識到這一點，以便更好地保護社會公益。何為“國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形”，實踐中，沒有明確、統一的標準，就得由承辦案件的檢察官進行裁量。筆者認為，在辦案過程中，“繼續擴大等緊急情形”的理解應嚴格限定，不能讓案件的承辦人有太大的自由裁量，否則，會影響檢察建議的質效，降低檢察建議的嚴肅性。

（五）案件辦理與當地實情的檢察裁量權

辦理公益訴訟案件不能機械地就辦案而辦理，有些案件需要考慮當地的實際情況，以服務保障社會大局穩定、服務民營企業發展為立足點和落腳點，不能僅看法律的規定。對于一些企業違法的問題，檢察建議應當盡可能要求整改規范，使企業合法化經營，不能一味地責令關停處理。這需要將檢察工作與服務民營經濟發展有效結合，提高辦案質效，需要承辦人在具體案件中具體裁量。筆者認為，無論如何，檢察業務依法辦案依然是前提條件，要想在辦案中結合實際情況取得良好的社會效果，就需要承辦人不斷提升綜合辦案能力。