民法典實(shí)施后對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟主體資格的思考

高 燦 李文舉

云南師范大學(xué)，云南 昆明 650500

我們對(duì)生態(tài)環(huán)境損害以及生態(tài)環(huán)境損害訴訟的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，相應(yīng)地，對(duì)于有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害（公益）訴訟的主體，也經(jīng)歷了一個(gè)逐步明確和細(xì)化的進(jìn)程。

一、立法發(fā)展

1972年我國(guó)參加斯德哥爾摩第一次世界環(huán)境大會(huì)引進(jìn)了環(huán)境公害和污染的概念，該概念沒(méi)有侵權(quán)責(zé)任的內(nèi)涵，也就不存在民事訴訟問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度日益提高，環(huán)境污染所造成的損害案件增多，2010年實(shí)施的《侵權(quán)責(zé)任法》首次提出了環(huán)境污染責(zé)任①。可是，對(duì)于有權(quán)以自己的名義提起訴訟的主體，卻是在2012年修訂《民事訴訟法》②才明確規(guī)定因污染環(huán)境行為，導(dǎo)致公共利益受損害的，有關(guān)民事訴訟應(yīng)由級(jí)檢察機(jī)關(guān)，或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的組織提起。

2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，對(duì)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的組織作了明確③規(guī)定。

新頒布的《民法典》，對(duì)應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的范圍，擴(kuò)大包括了生態(tài)環(huán)境損害行為。根據(jù)民法典的規(guī)定，今后此類(lèi)行為的侵權(quán)責(zé)任，既包括因環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為，需要對(duì)受害人承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任④，也包括有關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)追究的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，以及相應(yīng)的賠償責(zé)任。對(duì)于后者，主要指違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，并未如《民事訴訟法》 《環(huán)境保護(hù)法》一般規(guī)定需“損害社會(huì)公共利益”。然而，根據(jù)法條明確的追責(zé)主體是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和法定組織而非特定權(quán)利人，可見(jiàn)《民法典》第七章針對(duì)的是環(huán)境污染和破壞生態(tài)行為，追究責(zé)任的依據(jù)是該行為損害了社會(huì)公共利益而非特定人的利益。由此可見(jiàn)，《民法典》的立法目的傾向于將傳統(tǒng)的環(huán)境污染損害公共利益，包括在生態(tài)環(huán)境損害中，同時(shí)仍然可以將違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害理解為是對(duì)社會(huì)公共利益的侵權(quán)，故應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

那么，在《民法典》實(shí)施后，生態(tài)環(huán)境損害案件（環(huán)境公益訴訟案件）提起民事訴訟的主體，是否會(huì)發(fā)生變化呢？

二、現(xiàn)狀與趨勢(shì)

生態(tài)環(huán)境損害，客觀(guān)上是行為人違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，實(shí)施了污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，造成環(huán)境要素不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的情況。為維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境權(quán)益，即社會(huì)公共利益，需要由特定的主體提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟，從而向行為人主張侵權(quán)責(zé)任，這既是通常所說(shuō)的環(huán)境公益訴訟，又是《民法典》實(shí)施后內(nèi)涵更為豐富的生態(tài)環(huán)境損害訴訟。

（一）法定的環(huán)境公益訴訟主體

對(duì)于有權(quán)以自己名義提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟的主體，按照《民事訴訟法》的規(guī)定，包括人民檢察院、法定機(jī)關(guān)和法定有關(guān)組織。《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)其中的“有關(guān)組織”從登記、年限、業(yè)務(wù)范圍等方面作了進(jìn)一步的明確。最高人民法院司法解釋⑤對(duì)上述社會(huì)組織的界定作了細(xì)化。

可見(jiàn)，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害訴訟的適格起訴主體，主要是檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織，其中前者占了案件總數(shù)的90%以上。

（二）特殊的訴訟主體

除檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織外，目前實(shí)務(wù)當(dāng)中還有一部分訴訟是由各級(jí)生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的，一般是向污染行為人主張承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。但是，根據(jù)現(xiàn)行法律，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)作為提起環(huán)境公益訴訟的主體，缺乏明確的法律規(guī)定。所以事實(shí)上，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，性質(zhì)上應(yīng)屬于行政代履行以后向履行義務(wù)人請(qǐng)求支付代履行費(fèi)用的一種特殊民事訴訟，與通常所說(shuō)的公益訴訟不同。從此類(lèi)訴訟的事由和訴訟請(qǐng)求來(lái)看，當(dāng)事人實(shí)施了污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為，依法應(yīng)進(jìn)行修復(fù)或賠償，即符合《民法典》關(guān)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任的規(guī)定，應(yīng)屬生態(tài)環(huán)境損害訴訟。

（三）今后的趨勢(shì)

根據(jù)《民法典》的有關(guān)法條和立法精神，今后有權(quán)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的行為主張修復(fù)和賠償?shù)扔嘘P(guān)責(zé)任的，是國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織。同時(shí)結(jié)合中央兩辦于2018年12月印發(fā)的《改革方案》⑥明確“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人……兩級(jí)政府及其指定部門(mén)機(jī)構(gòu)，都有權(quán)以自己的名義針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為提起相關(guān)的訴訟……”可見(jiàn)在行政層面，目前和今后的改革傾向于賦予省、市級(jí)政府及其指定部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟的權(quán)力。

三、問(wèn)題與思考

（一）法條規(guī)定的異同

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟適格的主體是：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。

《民法典》第一千二百三十五條對(duì)賠償內(nèi)容的界定條款中，對(duì)違反國(guó)家規(guī)定造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的，有權(quán)向侵權(quán)人主張賠償?shù)闹黧w是：國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織。

可見(jiàn)，《民法典》對(duì)于主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w，相對(duì)于《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟提起主體作了不同的規(guī)定：國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的組織。具體區(qū)別是，對(duì)于法律規(guī)定的組織的表述不變，但對(duì)于機(jī)關(guān)的限定表述，從原來(lái)的法律規(guī)定調(diào)整變更為國(guó)家規(guī)定。我們從限定范圍上分析，國(guó)家規(guī)定的范圍包括法律規(guī)定，還包括法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及其他政策措施的規(guī)定，可見(jiàn)《民法典》對(duì)有權(quán)提出生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w，相較于有權(quán)提出生態(tài)環(huán)境損害訴訟的主體，在范圍上是擴(kuò)大的。

（二）形勢(shì)與趨勢(shì)

根據(jù)上述比對(duì)分析，可以得出結(jié)論，《民法典》與中央兩辦發(fā)布的改革方案是呼應(yīng)的。中央兩辦的《改革方案》明確了國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)和地市級(jí)政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償，并有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而《民法典》事實(shí)上是將《改革方案》中對(duì)省、市級(jí)政府及其指定部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)進(jìn)行了法定化。

（三）凸顯的問(wèn)題

如前所述，國(guó)家生態(tài)文明制度改革方向，是今后主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w，應(yīng)包括：省、市級(jí)政府及其指定部門(mén)；檢察機(jī)關(guān)；法律規(guī)定的組織。主張賠償?shù)姆绞剑硭?dāng)然應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟，而由于《民事訴訟法》尚未修改，在《民法典》將有權(quán)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋C(jī)關(guān)明確為“國(guó)家規(guī)定”的以后，在訴訟程序法或?qū)嶓w法上卻尚未明確界定有權(quán)以自己名義提起有關(guān)損害訴訟的機(jī)關(guān)，立法的缺失造成了實(shí)務(wù)操作上的問(wèn)題。

四、對(duì)策建議

基于《民事訴訟法》對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)提出生態(tài)環(huán)境損害訴訟的前提條件是“法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)”，又因《民法典》已明確有權(quán)主張生態(tài)環(huán)境損害權(quán)益的是“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”，同時(shí)由于有關(guān)機(jī)關(guān)主張生態(tài)環(huán)境損害權(quán)益的途徑可以且應(yīng)包括司法途徑，因此，建議從立法層面對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟的主體資格予以明確。

可考慮對(duì)《民事訴訟法》加以修訂，將第五十五條因生態(tài)環(huán)境損害，可以向人民法院提起相關(guān)訴訟的范圍，在條文表述上修改為“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織”。在《民事訴訟法》修改前可由省級(jí)或市級(jí)人大通過(guò)制定地方性法規(guī)的方式將污染損害賠償制度在區(qū)域內(nèi)予以建立和完善，可授權(quán)地方政府及其指定部門(mén)向污染者主張民事權(quán)利，方式包括向人民法院提起民事訴訟。待條件成熟后再通過(guò)修改法律的方式上升為全國(guó)性規(guī)定。

注釋?zhuān)?/p>

①《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第八章.

②《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟……

③《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理.

④《中華人民共和國(guó)民法典》第七章.

⑤《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》.

⑥中央兩辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》.