“弱國家”困境和埃及的再工業化前景段九州

作為阿拉伯世界人口最多的國家，埃及擁有諸多適合發展工業化經濟的條件，如能源資源豐富，收入來源多元，良好的農業基礎設施，龐大的國內市場，優越的地理環境以及強大的人口紅利。但時至今日，聯合國工業發展組織仍將埃及歸類為“其他正在工業化的經濟體”。為什么埃及在擁有如此多優勢條件的情況下，仍沒能完全實現工業化轉型呢？

作為發展中國家，如果想在經濟上實現對發達國家的超越，就必須通過強有力的產業政策的引導，推動社會創新的發展，實現經濟上的跨越式發展。但只有一個具備了較強國家能力和國家自主性的國家，才能有效制定并實施產業政策和戰略貿易政策，進而更好地發展現代經濟。本文認為，埃及的工業化進程之所以緩慢，正是因為國家能力建設的不足以及國家自主性的缺失，制約了產業政策的制定和實施。首先，從國家能力建設的角度看，盡管納賽爾初步建立起了強滲透能力的官僚體制，但當他們試圖調節社會關系，或者運用特定的方式配置資源時，卻遇到了難以克服的社會力量障礙，碎片化的社會控制阻礙了國家能力在國家與社會之間的運用。其次，在進入民主化進程后，埃及政府逐漸喪失了獨立制定產業政策的能力，而廣受商業利益集團的干擾。在“阿拉伯之春”和短暫的穆斯林兄弟會執政后，埃及的塞西政府痛定思痛，以軍隊為媒介解決國家能力建設問題，并塑造去政治化的大環境以重新制定產業政策，其探索的模式和遭遇的歷史機遇都與前幾個階段不同。本文將從總結埃及工業化失敗的歷史教訓出發，討論埃及當前可能的再工業化道路。

建構國家能力失敗和半途而廢的工業化

殖民時代的埃及屬于世界的“邊緣”地區，為處于國際貿易體系核心的工業國家提供原材料和產品的消費市場。從“二戰”結束到20世紀50年代中期，埃及的工業化進程主要由私有企業主導。在通過出口棉花完成資本的初步積累后，埃及進入了進口替代工業化模式的初級階段，當時的經濟體系主要由埃及民族資本家和部分外國資本控制，政府實施相對保護主義的貿易和投資政策。[1]不過，在缺乏政府強大干預和指導的情況下，埃及的私有企業只關注短期的利潤，他們的投資集中在對投資和技術要求較低的消費品的生產上。直到納賽爾在1954年上臺后，埃及政府才開始大規模地對工業進行直接投資，并一直持續到20世紀60年代中期。

1952年7月23日，埃及軍隊中一群自稱“自由軍官”的中層軍官組織發動了軍事政變，推翻了自1805年以來統治埃及的穆罕默德·阿里王朝。“自由軍官”運動的領導人賈邁勒·阿卜杜·納賽爾在1953年2月宣稱，“成立新政府與我們革命的廣泛目標相比只是微不足道的事情，這里的目標就是改變政治體制”。[2]為了改變埃及的政治體制，“自由軍官”為革命設定了六個目標，即消滅帝國主義的各個方面、根除封建主義、取消資本家的壟斷和對政府的控制、發展強大的國家軍隊、將社會正義制度化和建立合理的民主社會。從1952年廢黜國王到1953年解散議會和政黨，軍官們逐步清除舊政權的殘余勢力。[3] 但是納賽爾面臨的問題是：如何在除了軍隊之外沒有其他核心支持力量的情況下，完成這場變革運動。于是，他開始了國家機構和復雜黨組織的建設。

在1953年1月23日，“自由軍官”們建立了解放大會（Liberation Rally），這是他們首次嘗試利用政治組織的形式去贏得大眾支持，并將新的政治秩序制度化。解放大會是當局進行政治動員的組織工具，旨在動員人民參與國家建設，實現民族團結，由當局自上而下地建立，構成過渡階段政治權力的外層。[4]但是，由于解放大會的工作方法引起群眾不滿，最終于1958年被納賽爾解散。

從1952年到1956年，由于意識形態的模糊性，納賽爾和“自由軍官”們的經濟改革政策混合了資本主義和左派的各種思想，一方面鼓勵本地和外國資本，另一方面又進行土地改革和國有化，本文將其稱為“自由企業時期”。在軍官們的改革計劃中，鼓勵外國資本的政策早于土地改革。僅在奪權后的一個星期內，即1952年7月30日，新生的政權就修改了1947年的《公司法》第6條，將要求合資公司必須含有的埃及資本比例從51%降低到49%。這次修改旨在吸引更多外國資本進入埃及。在私人資本領域，1953年的法律又免除了新興工業公司5年的稅賦。另一方面，盡管新政權鼓勵私有企業自由經營，但國有資本已經開始越來越多地參與到發展項目中了。1952年成立的國家生產發展永久委員會就是當時軍隊和私人資本結合的典范。[5]

根據1956年憲法，納賽爾于1957年5月成立了民族聯盟（Ittihad Qaumi），其主要任務就是建立執政精英的“群眾基礎”。民族聯盟的組織架構分為三個層級：地方議會、全國大會和最高執行委員會。連接政黨高層與群眾之間的機構是地方政府中央委員會，由納賽爾指定的部長組成。納賽爾宣布民族聯盟是國家的最高權力機構，是代表“全面利益”的“全民性”組織，宗旨是“為建立一個在政治、社會和經濟上沒有剝削的、合作的、民主的社會主義而奮斗”。在1959年埃及和敘利亞合并后，民族聯盟還成為橫跨南北的治理架構，為當時的埃及民族資本家出口產品到敘利亞市場提供了便利。而當1961年埃及和敘利亞分離后，民族聯盟名存實亡，埃及整合阿拉伯國家共同市場的嘗試也宣告失敗。

伴隨國家機構的壯大，從1956年到1960年，埃及政府開始擴大國家對私有企業的控制，這被納賽爾稱為“受指導的資本主義”。1956年憲法強調了公有部門在經濟中的領導作用以及國家規劃的必要性。[6] 1957年1月頒布的國家規劃條例成立了新的國家規劃委員會（National Planning Committee），該機構有權制定從1960年到1964年的全面五年計劃。這是“自由軍官”上臺以來第一次嘗試進行規劃。從開始規劃到實施規劃的三年間，埃及政府又制定了具體的持續五年的農業和工業計劃。在1957年12月，納賽爾首次提出要建設“社會主義的、民主的和合作的社會”，這開啟了政府對私有企業的控制。

在民族聯盟失效后，納賽爾于1962年5月召開“全國人民力量”代表大會，宣布立即籌建阿拉伯社會主義聯盟，后者于當年12月正式取代民族聯盟。納賽爾的設想是讓阿拉伯社會主義聯盟成為執政黨，囊括所有的勞動力量，如農民、工人、技術人才、知識分子、士兵和小資產階級。至此，在阿拉伯社會主義的框架下，納賽爾時代的國內政治架構和與之相連的社會經濟組織完全成型。在官方層面，總統是國家的最高權力核心。在總統之下有三個主要的文官機構：一是阿拉伯社會主義聯盟，主要由“自由軍官組織”前成員擔任領導人;二是由阿拉伯社會主義聯盟控制的議會;三是由阿拉伯社會主義聯盟主導的官僚體系。在社會層面，納賽爾將社會成員分為不同的利益群體并為他們建立組織，包括工會、農業合作社和職業協會。這些組織的成員必須同時也是阿拉伯社會主義聯盟的成員，這代表了執政黨對社會組織的監督。[7]

在建立起以軍隊和文官技術官僚聯盟為基礎的政治體制后，納賽爾開始追求完全由國家主導的工業化進程。從1960年到1967年，埃及的經濟模式可以被稱為“社會主義”階段，在“受指導的資本主義”階段出臺的政策在這一時期開始得到執行和貫徹，如1957年制定的經濟和社會發展五年計劃。納賽爾在1962年頒布的《國家憲章》（National Charter）中首次采用了“科學社會主義”的概念來描述經濟發展的理念，根據憲章，“經濟發展不能交由個人獲利的意圖來驅動”。因此，在這一時期，埃及的國有企業掌握了經濟基礎，如大部分的重工業和礦業、銀行和保險公司、全部進口貿易、四分之三的出口貿易以及四分之一的國內貿易。私有資本可以參與其他領域，如建筑業和輕工業。

直到20世紀60年代中期，即埃及的第一個五年計劃施行后，國家資本主義和進口替代策略在埃及都運行良好。在1966年到1967年間，埃及政府創立和持有了5259個企業，其中有360家大型制造型企業聘用了超過500名員工。這些工業生產集中在汽車、冰箱、化工、金屬和石油領域。同時，在土地革命后，大量從事生產的中等土地所有者為國有產品提供了市場，如組裝拖拉機、化肥、農藥和殺蟲劑。[8]納賽爾時期的“進口替代”型工業化取得了顯著的成就，使埃及初步建立起完整的工業體系，制造業在20世紀70年代初占埃及GDP的比重達35%。[9]

然而，1967年對以色列戰爭的失敗以及隨后的經濟危機，對埃及的政治體制造成了極大的壓力，國內要求改革國家行政和政治的聲浪越來越高。納賽爾被迫開始部分實施政治自由化的措施，并在1968年公布“三月文件”，為埃及的政治改革設定了路線圖。[10]在“三月文件”中，納賽爾承認，阿拉伯社會主義聯盟作為人民的代表沒有發揮實際的作用。納賽爾的聲明在實質上破壞了他精心設計的“國家領導人民”控制社會的革命斗爭的制度基礎。[11]

伴隨著納賽爾國家能力建構的失敗，國家主導的工業化進程變得無法持續。首先，埃及政府在農村土地改革方面的不徹底和控制基層的失敗，導致了農業生產力持續低下，且政府無法有效地調動社會資源來支持工業化進程，以至于不得不出售黃金儲備和向外國借貸來進行產業投資。政治經濟學家約翰·沃特伯里和阿蘭·理查茲曾這樣總結納賽爾時期的經濟狀況：“雖然第一個五年計劃創造了100萬個新工作和約6%的年增長率，但是埃及的新工業的產品是針對國內市場的。因此，盡管他們需要進口產品來進行加工生產，卻沒有外匯來支付這些生產。”[12]其次，納賽爾執政之初試圖以軍隊和國家機構為媒介發展埃及的國民經濟，埃及社會也普遍認同工業化作為民族國家獨立的首要目標。然而，納賽爾執政后期的一系列外交政治失誤，包括與敘利亞合并、參與也門內戰、支持第三世界革命以及對以戰爭，損耗了民眾對經濟績效作為政治合法性指標的信心，埃及國家政策的重心隨之從工業化進程轉向了戰爭和安全領域。

國家自主性缺失和埃及的“去工業化”

在薩達特和穆巴拉克時期，埃及的最大特征是國家自主性的缺失，主要體現在國際金融組織和國內大商人集團對埃及政府經濟政策的干預。在1973年第四次中東戰爭后，為了獲得急需的外部援助，薩達特政府被迫聽從國際貨幣基金組織設計，在其他國際金融機構以及阿拉伯海灣國家的資助下，著手改變納賽爾的阿拉伯社會主義，由此開啟了埃及作為依附型國家的道路。他于1974年宣布了“經濟開放”政策，改革措施包括歡迎國內外私人資本回歸、私有化國有企業、削減補貼、本國匯率浮動、土地革命中的被征土地歸還地主、消除農業合作社的政治影響力。[13]

盡管薩達特宣稱經濟開放政策鼓勵了埃及的工業資本主義，但事實上，大部分資金都流入了房地產和各式各樣的商業活動。從1970年到1980年，投資建筑行業的回報率從42.1%攀升到62.8%，投資零售業的回報率更是從43.6%增長到75.4%。[14]外國公司在埃及的代理從1974年的幾十個上升到1981年的16000個，而零售項目也占了同一時期銀行總貸款的42%。[15]在20世紀70年代下半葉，埃及的建筑增加了107%，其中90%以上都是豪華公寓、別墅和度假村。另一個指標是，從1974年到1979年，埃及43%的國家投資和60%的國際援助和借貸都投入了建筑行業。[16]到了1987年，非工業部門（以服務業和建筑業為主）已經占到了埃及GDP的60%，且雇用了全國53%的勞動力;相比之下，工業部門只占GDP的19%和雇用了14%的勞動力，農業部門占GDP的21%和雇用了33%的勞動力。[17]

穆巴拉克上任之初，延續了薩達特去市場管制的措施，并通過減稅和建立經濟自由區，鼓勵外部投資進入埃及的制造業。他削減了中央計劃的作用，并將埃鎊貶值以增加埃及產品在國際市場上的競爭力。[18]在20世紀80年代初期，穆巴拉克的政策的確為埃及創造了經濟增長，制造業占GDP的比例也從1981年的13.5%上升到1987年的18%，埃及產業工人的生產效率以每年3%的速度增長。私營企業的制造業產值以每年13%的速度增長，國有企業的增長速度是每年6%。[19]彼時的穆巴拉克政府依然傾向于通過國有企業推進工業化進程。但是，1985年國際油價的下跌導致埃及最重要的外匯來源——能源出口、僑匯和蘇伊士運河的收入都大幅度縮水，同時發生的全球利率上調加重了埃及的經濟危機。埃及政府瀕臨破產，無法繼續向制造業投資，埃及的工業化進程再次停滯。

冷戰結束后，埃及和許多前社會主義國家一樣，面臨著美國要求轉向新自由主義的壓力。在政府面臨財政危機的情況下，埃及被迫接受了國際貨幣基金組織和世界銀行的市場改革計劃，這對埃及的工業產生了深遠影響。1991年，埃及軍隊在海灣戰爭中貢獻了3萬人的兵力，導致美國直接免除了埃及71億美元的軍事債務，以及勸說巴黎俱樂部免去了埃及欠歐洲國家的202億美元債務的50%。但是這些經濟福利的前提條件是埃及向市場經濟轉型。在1991年4月，在美國的支持下，埃及與國際貨幣基金組織達成了3.72億美元的貸款協議，以開展世界銀行設計的經濟改革和結構化調整方案。該方案的基石之一就是通過削減公共開支來減少埃及的財政赤字，這包括消除補貼、國有企業私有化、國際貿易自由化以及鼓勵外國投資。[20]

整體來說，薩達特和穆巴拉克時期的新自由主義經濟政策一脈相承。薩達特開啟“經濟開放”政策的目標之一，就是讓埃及成為對商業友好和自由的經濟體，以吸引外國投資。但是薩達特的經濟改革并未導致中小企業的普遍繁榮，反而導致了國有企業、商業寡頭和軍隊企業的齊頭并進。由于掌握調控功能，埃及政府依然在經濟中扮演重要角色且控制著公私合營的企業。從1973年到1982年，埃及的公有部門每年擴大3.5%。同時，與政府聯系緊密的小部分商業精英也通過代理人身份和庇護關系在經濟上崛起。埃及軍隊則在1978年與以色列簽訂和平協議后，開始參與生產民用產品，占領了很大一部分埃及國內消費市場。[21]隨著經濟實力的增強，埃及的商業精英開始以參與政治的方式影響政府的經濟政策。在1987年，有超過80名來自商業界的人士當選埃及議會成員，相比之下，1976年時只有20名。商人在埃及政府內閣中的占比也從1970年的2.4%上升到1981年的14.7%，再到1990年的20%。[22]隨著以穆巴拉克次子賈邁勒為核心的商業精英群體的逐漸崛起，埃及在2004年首次出現了商人集團主導政府內閣的局面。

如果放眼1952年以來的埃及共和國歷史，我們就不難理解商人內閣的成立對埃及權力結構產生的重大改變。由于共和國是由“自由軍官”組織發動政變后建立的，軍隊歷來是埃及政權的核心，歷任總統都具有軍隊職業背景，而官僚體系和執政黨則是政權的第二、第三核心。傳統上，軍隊、官僚體系和執政黨都來自中產階級：部分是知識分子階層，其他則來自工人、小商人和手工業家庭，他們把軍隊、執政黨和公共部門作為社會上升的渠道。這些群體也傾向于支持國家資本主義的發展模式，即政府保護國內市場和為中下層階級提供基本的社會保障。數十年來，埃及政府的部長都來自官僚體系、軍隊或者某些職業協會。

當政府內閣成員大部分都是商人時，埃及的產業政策也發生了巨大的改變。時任總理納齊夫專門將貿易、國企和工業三個部委合并為貿易與工業部，與投資部、社會發展基金構成埃及產業政策最重要的三個推手。從2000年到2009年，埃及的GDP從924億美元增長到1873億美元，經濟年增長率從3.2%上升到5%。但是，這一時期的經濟增長主要歸功于伊拉克戰爭后的油價上漲和外國對埃及投資的增加，它并沒有帶來埃及制造業水平的提高。埃及政府推動的工業化項目過于集中在吸引外資和商業模式上，而沒有形成產業鏈和價值鏈。

不可否認的是，這些商人內閣成員希望為國際和私人資本創造良好的營商環境，支持改善市場規范，但他們的產業政策還是存在很大的弊端。首先，這些內閣部長本身都是大商人出身，缺乏對中小企業的理解，以至于無法對中小企業提供有效的支持。其次，商人部長們依然對自己的企業和商業網絡負責，這導致政府的扶持政策往往有利于已經成型的大公司，而非急需幫助的中小企業。他們傾向于支持對自己企業有利的經濟改革，如重啟和加速對國有企業的私有化進程，進一步將金融領域自由化和開放政府管制，但在打擊腐敗和反壟斷等方面則無所作為。[23]再次，商人部長們都更關注自己企業所在的行業。他們認為政府的介入提高了某個行業的商業潛力，而這種個體化的區別待遇導致了行業之間的發展不均衡。[24]最后也是最根本的因素：商人部長們通過自由市場經濟學家的視角來看待產業政策，他們更強調宏觀調控，而忽略了結構性改革;更強調創造吸引外資的條件，而非協調形成產業鏈和支持新興產業。

因此，在穆巴拉克執政的最后十年，雖然埃及的宏觀經濟增長率可觀，但它并不是結構化改革、產業多元化和生產力提高帶來的，其產生的社會效應也相當有限。這段時間大部分的外國投資進入了油氣和金融等非勞動密集型產業，并未解決埃及高速增長人口的失業問題。新自由主義經濟模式下工業化進程的再次失敗，在埃及社會中積累了大量對政府的不滿情緒，最終導致2011年初爆發了大規模的民眾抗議示威活動。

“國家回歸”和埃及的再工業化前景

埃及在2011年經歷了“阿拉伯之春”后，前執政黨民族民主黨被迫解散，政府部門零散凋敝，政黨競爭進入混亂狀態。此后的三年里，埃及國內陷入了持續的政治斗爭，軍隊、穆斯林兄弟會、各政黨及其背后支持的外國勢力都參與其中，而國家生活的政治化導致了埃及無法集中精力解決當前棘手的經濟發展問題。經歷了幾年的混亂，埃及人民普遍期望排除意識形態的干擾，恢復國家的團結和安定，這是2013年塞西領導埃及軍方奪權的大背景。為了走出國家能力不足及國家自主性缺失的困境，塞西政府采取了一系列措施。

首先，塞西致力于塑造去政治化的風氣，將軍隊樹立為埃及民族主義的大眾象征。事實上，自從1952年共和國成立以來，軍隊都是埃及政治的主要仲裁者和權力核心。盡管在穆巴拉克統治后期，軍隊的影響力被商業精英和執政黨排擠，但是2011年后，軍隊重新回到埃及政治的中心。由于深知執政黨成為權貴資本的政治平臺是導致穆巴拉克下臺的重要原因之一，塞西在2014年上臺后一直沒有組建用于吸引精英分子的執政黨，而是重點依靠軍隊尤其是軍事情報局的親信人員，此時的內閣也以技術官僚和軍人為主。[25]他宣稱軍隊本身不具有政治性，是唯一有能力整合埃及國家機構的組織。這些措施重新塑造了埃及政府與大商人集團的關系，政黨的經濟游說功能被弱化，大商人也無法再主導政黨政治，例如曾經創立“自由埃及人”黨的埃及首富納吉布·薩維爾斯在2017年被該黨領導層開除。[26]

[9] 田文林：《埃及發展轉型的教訓與啟示》，載《阿拉伯研究論叢》2018年第1期。

[10] Mark Cooper， “Egyptian State Capitalism in Crisis： Economic Policies and Political Interests， 1967-1971，”International Journal of Middle East Studies， Vol. 10， No. 4， 1979， p. 481，

[11] 喬爾·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系和國家能力》，張長東譯，江蘇人民出版社2012年版，第209頁。

[12] Alan Richards and John Waterbury， A Political Economy of the Middle East， Westview Press， 1996， pp. 183～184.

[13] Raymond Hinnebusch， Egyptian Politics Under Sadat： The Post-Populist Development of an Authoritarian-Modernizing State， Cambridge University Press， 1985， pp. 132～138.

[14] Refat Sayyed Ahmed， Thawrat al-general： Qesat Gamal‘Abd al-Nasser Kamila min al-milad ela al-mout （1918-1970）： Mawsua fikria wa siassia， Dar al-Huda， 1993， p. 474.

[15] Abd al-Saset Abd al-Moty， Al-tabaqat al-egtemaiya wa mustaqbal misr： Etegahat al-taghir wa al-tafaulat， 1975-2020， Cairo： Merit lel-Nashr wal-Malumat， 2002， pp. 105， 191.

[16] Mahmoud Abd al-Fadeel， Taamulate fei al-masala al-eqtesadiya al-misriya， Dar al-Mustaqbal al-Arabi， 1983， p. 90.

[17] Ibrahim M. Oweiss， “Egypts Economy： The Pressing Issues，” in Ibrahim M. Oweiss ed.， The Political Economy of Contemporary Egypt， Center for Contemporary Arab Studies， 1990， pp. 3～49.

[18] [19] Samer Soliman， State and Industrial Capitalism in Egypt， American University in Cairo Press， 1998， pp. 49～52; p. 16.

[20] Karima Korayem， Egypts Economic Reform and Structural Adjustment， Egyptian Center for Economic Studies， 1997.

[21] Khalid Ikram， The Egyptian Economy： 1952-2000， Routledge， 2006， p. 54.

[22] Naiem A. Sherbiny， Omaiam M. Hatem， State and Entrepreneurs in Egypt： Economic Development Since 1805， Palgrave Macmillan， 2015， p. 91.

[23] Stephan Roll， “Gamal Mubarak and the Discord in Egypts Ruling Elite，” Arab Reform Bulletin， Carnegie Endowment， September 1， 2010.

[24] Abla Abdel-Latif and Hubert Schmitz， State-business relations and investment in Egypt， Research Report 61， Institute of Development Studies， 2009.

[25] Barak Barfi， Egypts New Realism： Challenges under Sisi， The Washington Institute for Near East Policy， September 2018， p. 35.

[26] “Sawiris ultimately dismissed from Free Egyptian Party，” Egypt Independent， https：//egyptindependent.com/sawiris-ultimately-dismissed-free-egyptians-party/.

[27] Abdel-Fattah Barayez， “This land is their land： Egypts Military and the Economy，” https：//www.jadaliyya.com/Details/32898.

[28] 訪談，日本國際協力機構（JACA）埃及大博物館項目負責人，2017年4月。

[29] 段九州：《埃及成功修憲的背后》，載《世界知識》2019年第10期。

[30] Ministry of Trade and Industry， “Industry and Trade Development Strategy 2016-2020，”http：//www.mti.gov.eg/English/MediaCenter/News/PublishingImages/Pages/2017-Strategy/2017%20Strategy.pdf ; Suzanna El Massah， “Achieving sustainable industrialization in Egypt： assessment of the potential for EIPs，” Interdisciplinary Environmental Review， Vol. 19， No. 1， 2018， pp. 31～43.

[31] 楊光：《埃及的人口、失業與工業化》，載《西亞非洲》2015年第6期。