城鄉建設用地增減掛鉤節余指標現狀與金融服務機遇探索

畢玉耕

摘要：隨著我國經濟發展速度的加快，經濟發展與供地緊張矛盾日益加劇，如何通過城鄉建設用地增減掛鉤，在滿足全國土地利用總體規劃前提下，優化城鄉用地布局，盤活建設用地存量，促進土地節約集約利用，成為擺在各級政府面前的難題。

關鍵詞：增減掛鉤 城鄉建設用地 金融機構 合作模式

城鄉建設用地增減掛鉤（簡稱“增減掛鉤”）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標（國土資發【2008】138號）。

一、政策背景

城鄉建設用地增減掛鉤概念最早于2008年提出，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）規定，制定相關試點管理辦法，通過推動宅基地等農村建設用地的流轉，解決城鎮建設用地不足，改善農民居住環境。山東濰坊、棗莊、青島等地進行了試點，該模式堅持農村集體土地所有制度，將原有的鄉村管理歸于社區化管理，即將原來農村散居的居住模式改變為集中居住的社區化模式，在村民自愿的原則下，將自己居住的宅基地轉讓出來，政府統一組織開墾、整理，除留作社區建設用地，剩余部分通過置換其它農村建設用地換取收益，政府財政給予宅基地流轉農民一定份額的安置補貼。這種模式并沒有解決農民深層次的生存就業問題，且受限于無相關配套政策，資金安排無法明確，導致推行速度很慢，僅有農發行、農行試點進行信貸支持，因經營主體、銷售回款等不明晰，均未形成明顯效果。

隨著我國經濟發展速度的加快，經濟發展與供地緊張矛盾日益加劇，如何通過城鄉建設用地增減掛鉤，在滿足全國土地利用總體規劃前提下，優化城鄉用地布局，盤活建設用地存量，促進土地節約集約利用，成為擺在各級政府面前的難題。

根據十三五規劃，到2020年，全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農田保護面積不低于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，加強土地規劃管控和用途管制，嚴格進行永久基本農田劃定和保護，嚴格遵循生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，牢牢守住耕地紅線和“生態紅線”，建立系統完整的生態文明制度體系。改變農村居民點“多、散、亂”的現狀，引導農村居民點集中發展，實現農用地集中連片，有效改善農村耕作條件。美化農村居住環境，改善村容村貌，對存量建設用地布局優化調整，減少新增建設占用耕地資源、有效補充耕地，解決農村生產生活污水及垃圾無序排放等問題。農村資金投入需求巨大，完全依賴政府預算資金解決困難極大，如何解決資金投入，成為破解上述問題的關鍵。

2014年，隨著國家對政府債務的管控力度加大，國家頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提出政企債務“切割”的思路之后，要求“政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔”。之后通過50、87、92、23、54號等一系列文件，從政企債務隔離，開明渠堵暗道，清理違規PPP項目，加大資本金穿透審核，設財政承受力10%紅線控制，強調金融機構及政府機構同責，建立全方位、穿透式的地方政府債務監管體系。2019年4月，國務院印發《政府投資條例》，明確了政府投資范圍，從投資決策、年度計劃、項目實施和監督管理四個角度對政府投資行為進行嚴格規范，強調投資項目在線審批監管平臺作用和政府投資項目開工建設不得由施工單位墊資建設等，以往依賴城投公司或施工單位墊資的方式也走不通了。

2015年11月，中共中央、國務院頒發《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出2020年全面完成脫貧攻堅任務。如何實現農村貧困人口全部脫貧、農村人居環境改善，國家開始探索用好用活增減掛鉤政策。2016年2月，國土資源部發布《國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》。2017年4月，國土資源部發布《國土資源部關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》。各省人民政府印發相關配套政策，如廣東省《深入推進“三舊”改造工作的實施意見》、山東省《關于深化城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的意見》、河南省《關于進一步用好用活國土資源政策全力推進打好打贏脫貧攻堅戰的通知》、貴州省《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持易地扶貧搬遷的實施意見》等，各省結合各自的《土地利用總體規劃》（2006—2020年），結合土地綜合整治工作實際和國土資源部年度下達的指標情況，整體加快推進增減掛鉤工作。

將農村節余出來的建設用地指標，調劑為城市建設用地指標，是解決城市發展用地不足和耕地減少矛盾的一種有效途徑。對農村大量閑置的宅基地等農村建設用地進行整理，在符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃的前提下，先整理復墾、后建新使用，推動社會資本有序參與增減掛鉤項目建設。通過轉讓增減掛鉤節余指標是彌補財政不平衡、精準扶貧的一種有效手段，即財政實力弱的貧困地區，將閑置的用地指標轉讓給用地指標緊張、財政實力強的地區，獲得現金補充收入，又能進行土地連片整合，充分利用土地資源，積極發展農業產業化，即解決了土地指標供需矛盾，又解決了農村資金投入不足。

各省市積極開展增減掛鉤試點實施，創新土地管理機制，圍繞開展農村集體經營性建設用地流轉試點、改革農村土地產權制度、完善農村宅基地分配政策、農村宅基地退出機制等方面進行積極探索，實現土地從單一的資源管理逐步向資源、資產、資本三位一體的管理方式轉變。政府通過政策支持，推動社會資本有序參與增減掛鉤項目建設，按照誰投資、誰受益的原則，引導社會資本支持增減掛相關業務。因社會資本方的介入，銀行等各金融機構有了介入該類業務的市場機會。銀行資本的介入，更積極推動了增減掛鉤業務快速開展，終于打破了原僅依賴政府投資運作模式的僵局。

圍繞實施鄉村振興戰略，國家陸續出臺了城鄉建設用地增減掛鉤節余指標有償調劑、田園綜合體項目國家政策扶持、美麗鄉村建設涉農項目資金整合以及2020年施行的新修訂《土地管理法》實行的農村集體建設用地“三權分置”及其與國有建設用地“同權、同價”等政策。綜合運用多項政策疊加，嘗試將增減掛鉤項目中的拆舊區核減政策與田園綜合體項目開發中的零星征地政策整合，解決田園綜合體項目開發中的建設用地空間不足、用地成本過高等難題;將增減掛鉤政策與美麗鄉村政策整合，解決增減掛鉤安置區公益設施配套資金不足難題;將增減掛鉤、田園綜合體、美麗鄉村政策整合，實現項目區群眾生活方式與生產方式同步改變，居住條件與經濟條件同步提升的目標。

二、實施過程中仍存在諸多問題：

（一）各地政策缺少規范化實施舉措，項目實施緩慢

部分地區在項目實施的過程中，缺失科學規范政策引導和配套措施，導致項目拆舊進展緩慢。在項目、資金整合中，存在市縣政府利益、土地和財政等部門利益的博弈，各行其道、相互掣肘，影響項目整體實施進度。此外，在項目實施中，部分地區基層負責人認識不足，不愿作為和不敢作為，拆舊復墾的積極性不高，導致拆舊工作進展緩慢。還存在諸多其他障礙，如涉及農戶拆遷、拆遷戶安置、土地整理升級改造、農田基礎設施配套等各種措施配套不能及時跟進實施。增減掛鉤業務應與農村土地流轉、國土綜合整治三項政策配合，整合各項資金、資源，有利于發揮資源最大效益，最大限度釋放政策紅利。

（二）公眾參與度不足，信息公開度不夠

部分地方在增減掛鉤項目實施過程中，補償信息不夠公開透明、信息傳遞渠道不暢，加劇了拆舊區農民對其權益保障的擔憂，也造成公眾參與度不足。農民沒有充分的參與權與知情權，對項目實施缺乏熱情，各項工作開展難度極大。為提高公眾參與積極性，應將公眾參與貫穿從選址現場勘測、實施規劃編制到拆遷補償安置等各環節，加大項目信息公開力度，定期發布項目管理信息，強化輿論監督。

（三）指標增值收益分配不合理

在節余土地指標流轉收益分配上，農民的相關權益并未充分體現，應根據增值來源公平分配，提高土地增值收益在農民收益中的比重。項目實施過程中缺乏系統的補償標準、舊村拆遷和新型社區、公共基礎設施建設和失地農民的安置方案，產生的節余耕地利益未明確、無相應后續管控監督措施，被拆遷農戶應得利益得不到充分保障。對拆舊區農民安置，應結合區域條件，因地制宜，在尊重習慣、保障居住的基礎上，實施多元化的安置方式。目前采取的增減掛鉤收益多采取一次性返還到增減掛鉤項目區，對農村未來的發展缺乏足夠的資金支持，不利于后續農村地區的產業培育和長遠發展。

（四）跨區域指標交易受限，交易流轉平臺不暢通

增減掛鉤節余指標運行相對封閉，跨省、市、縣（區）交易指標受限，且節余指標流轉在大部分省份尚未做到完全市場化，導致急需建設用地指標的區域由于拆舊潛力小等原因無法開展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標的區域因找不到需求方而缺乏推進動力，地區差異導致的市場供需平衡不能滿足。國家鼓勵商業、住宅等經營性用地盡量使用增減掛鉤指標，各地在安排建設項目時探索增減掛鉤指標與年度計劃指標的配比使用。實行流轉協商定價，考慮到增減掛鉤指標的成本和增值收益，政府應擬定市、縣域內增減掛鉤指標流轉指導價格，流轉雙方根據指導價格協商確定指標流轉，避免價格過低或過高影響流轉市場行情。

（五）實施方案及管理體制尚需完善

按照目前各地政策規定，增減掛鉤實施方案一經上報，調整次數和范圍都有嚴格限制，由于實施方案預案需在項目具體實施前制定，而項目真正實施過程又往往與上報的實施方案存在較大差異，受限于現行的管理制度，各級政府不愿推行，項目實施管理體制尚待完善。建議實施方案批準后在實施期限內，可根據實際情況允許調整一次，在編制實施方案時只確定建新區位置與范圍，不確定具體項目名稱，增強掛鉤項目實施方案的靈活性與可操作性;設立增減掛鉤臺賬，用地后直接核減相關指標，增加掛鉤實施方案的可操作性與靈活性。

（六）增減掛業務開展限制條件較多

因受所處地區自然條件、經濟發展水平、實施成本、指標市場需求變化等多種因素影響，能夠符合實施條件的地區有限。如在一些農業用地碎化、交通不便、礦區治理地區，不適用大規模機械耕作的地區較難實施。

（七）加強政策考核，完善監測管控

目前，部分地方政府對增減掛鉤業務認識不足，重視程度不夠，缺乏相關獎懲機制和后續質量監測監控體系。建議將耕地數量、質量建設及管理與驗收評定工作納入政府年度考核體系。新增耕地需及時上圖并完成變更，建立耕地數量、質量水平動態監測點，以圖斑為單元重點加強對項目實施后新增耕地數量與質量的動態監測、追蹤，確保新增耕地數量不減少、質量不降低，逐漸完善省、市、縣三級耕地數量與質量監測網絡體系。

三、增減掛鉤與土地一級整理的異同

增減掛鉤業務項目運作的流程與土地一級整理相似度極高，均要涉及居民安置、拆遷、土地整理、耕地管網配套等，因國家已叫停土地儲備貸款，各家銀行金融機構均將其與土地儲備貸款列入禁止范圍，由此大部分銀行金融機構對該類業務存在政策認識不明晰，且因各地政策存在一定差異，除少數幾家銀行在部分地區開展相關業務外，大部分銀行未開展類似業務，這在一定程度上減緩了增減掛鉤業務的快速推進。通過對國家十余年的相關政策梳理研究，二者存在適用政策不同、實施單位主體不同、資金來源不同、實物土地與指標分離等諸多不同。現將其存在的主要不同點闡述如下，希望能夠對各金融機構開展增減掛鉤業務提供幫助：

（一）土地儲備貸款

土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備機構應為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。根據2018年1月新修訂的《土地儲備管理辦法》要求，堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。儲備土地的前期開發應按照地塊的規劃，完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，并進行土地平整，滿足必要的"通平"要求。該類前期開發依托于實物土地進行，為土地使用權收儲前的必要工作，依據政策為國家土地儲備管理辦法等法律法規，實施主體為土地儲備機構。該類資金屬于政府預算資金，若銀行介入均屬于政府債務性質。

（二）增減掛貸款業務

增減掛鉤業務目前處于探索和創新階段，由于對增減掛鉤節余指標需求和區位環境的不同，各省、市對土地增減掛鉤的制度存在較大差異，主要依據國家、國土資源等部門出臺的一系列增減掛鉤政策制度、各省出臺的相關配套實施辦法，實施主體一般為省、市、縣級國有企業（或城投企業）或社會資本方，資金來源主要依賴企業營運資金和銀行信貸資金，形成的土地節余指標可以在一定范圍內實現市場化交易，省內、市級范圍交易均通過省級流轉平臺市場化交易，收益按照各方簽訂的合同、協議或實施方案進行分配，屬于特殊經營權范疇的商品交易，銀行對該類業務的信貸資金屬于法人客戶貸款，不屬于政府債務范疇。

需要特別注意的是，按照目前指標流轉范圍可分為：指標跨省域調劑、指標省內跨地市調劑、指標地市內跨縣區調劑、項目所在縣區政府自用等流轉模式。根據2018年3月國務院辦公廳頒布的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》規定，“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用，該類指標涉及資金納入省級財政向中央財政的一般公共預算收入和轉移性支出，屬于預算資金收支，因可能涉及增加政府債務，銀行不能介入該類指標信貸業務。項目所在區縣政府自用指標的，因實施主體與指標需求主體均受同一區縣政府控制，指標需求方往往以獲得實物土地使用權為目標，實際操作中較難防范信貸資金流向實物土地前期整理，涉嫌違規增加政府債務，資金監控難度的增加，也對介入該類業務的銀行金融機構貸后管理提出很高的要求，該類業務銀行或其他金融機構需審慎介入。

四、增減掛鉤合作模式探索

根據增減掛節余指標流轉模式不同，金融機構可介入模式主要分四種。

（一）政府授權模式（指標回款可封閉監管）

政府授權模式主要依靠政府授權國有企業作為節余指標的運營主體，負責運作節余指標的產生和流轉。此種模式運作的前提為各省出臺的相關制度，未明確指標收益為財政預算收入。指標流轉采用市場化運作模式，如山東省、河南省、貴州省等。增減掛指標的實施主體往往為省、市、縣級國有企業（或城投企業），通過指標產生流轉收益償還用于產生指標的成本投入，該類業務應屬于特許經營權業務，因增減掛指標的市場稀缺性和地區經濟發展差異，該類業務自身產生的盈利空間較大，最終能夠對當地經濟發展形成有效支持。

金融機構在介入該類業務時，建議參照項目貸款方式管理，各地因拆遷補償標準、項目所在地施工條件、地質地貌、安置方式存在差異，項目成本存在較大差異。應著重落實項目區實施方案是否獲得省、市自然資源廳或其他有權審批部門批復、簽訂項目開發合作協議、項目區具體實施方案的資金使用計劃、建筑施工進度計劃、拆遷補償計劃、項目總投資是否合理等。應做好區域市場調查，掌握節余指標市場需求、交易價格、流轉周期、目標市場土地交易規模和價格等情況。因該類業務具體實施涉及市、區縣、鄉鎮、村四級政府機構，涉及自然資源、環保、規劃、住建、農業等多個政府部門，離開政府支持，完全依賴社會出資方根本無法完成，該類業務一般以政府獨資或控股國有企業為經營主體。拆遷安置涉及廣大農民的切身利益，一般推行中均采取先建新、再拆舊方式，貨幣與實物安置相結合等方式，時間要求一般在3年內完成，從手續準備到真正實施往往間隔時間較長，銀行信貸資金投入時主要為拆遷補償和新區安置、土地復墾等。而指標完成、初驗、驗收、入庫、交易均在政府自然資源系統內進行，需密切關注指標的交易和銷售回款，銀行需建立與當地政府主管部門較密切聯系，或當地政府通過文件形式配合指標監控。如山東菏澤金地模式、重慶“地票制”等。

（二）政府信用類模式（PPP模式和政府采購、政府購買服務方式）

采用PPP模式，應在符合國家及監管部門相關合規性要求的前提下，采用政府和社會資本合作，社會資本與增減掛鉤項目融合，除解決資金難題外，還將新型社區規劃設計、工程施工等交給專業企業實施。這種方式將政府從資金籌措和工程建設中解脫出來，專心搞好土地利用規劃、項目監督監管和群眾工作。待項目完成后，產生的掛鉤指標按照合作協議約定的比例由政府和企業分配使用，鼓勵合作雙方在符合法律規定條件下，探索對新社區建設開發、流轉復墾土地發展農業規模經營等收益作為合作收益的有效補充，擴大收益合作空間。也可在尊重農民意愿的前提下，以文化廣場、街道冠名等方式，引導社會團體和工商資本參與相關掛鉤項目建設。PPP模式一般適用于價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點，而且普遍存在運營期管理，增減掛鉤項目以節約指標交易為主要收入來源，無后續運營期管理，周期較短，但目前市場化尚不充分，不太適用于PPP模式。另外，PPP模式融資還要求社會出資方須有較強的資金實力和融資能力，以及較強的社會責任感，項目推行過程中不可預見的風險較大，各方利益協調難度大，政府注重長期效應和項目區的產業培育，而社會出資方往往注重短期效應。采取PPP模式需對社會出資方資金實力進行有效評估，防止資金中斷引起增減掛鉤項目爛尾，要與縣、鄉（鎮）政府簽訂項目實施協議并明確政府主導地位，避免因政府換屆等因素影響增減掛鉤項目實施進程。

政府采購或政府購買服務模式，因涉及財政預算資金支出，受限于政府預算資金管控，增減掛鉤項目涉及農村拆遷安置、土地復墾、指標交易多個環節，目前尚無規范的政府采購、政府購買服務類型匹配，除個別省份（云南省）外，各級政府采取該方式的積極性不高。

（三）探索組建多方參與基金融資模式

該做法是指政府注冊資金成立國有控股公司，搭建增減掛鉤融資平臺，引入金融資本和社會資本，通過“先存地、后變現”的方式運作。項目完成后，通過流轉節余指標回籠資金。組建融資平臺的優勢在于吸引社會資本參與、解決資金籌措難問題的同時，又有了政府的參與和擔保。這種模式比較安全、風險較小、便于操作，但受當前國家的政策限制較大。該模式有利于整合涉農建設資金，建立增減掛鉤引導基金，在增減掛鉤項目實施過程中，按照“渠道明晰、用途鎖定、集中投入、統籌使用、各記其功”的原則，以增減掛鉤土地增值收益為主，將縣級行政區域內涉及農村新型社區建設的基礎設施、公益設施及農業農村、社會事業等方面的財政資金進行整合。市、縣級政府是增減掛鉤項目的實施主體，可探索按照政府引導、市場運作的原則，建立市、縣增減掛鉤項目政府引導基金。實行基金市場化運作、滾動發展、封閉運行，逐漸形成“市縣聯合”投融資機制，破解資金瓶頸，推動增減掛鉤業務開展。該種方式涉及各級政府預算資金，因國家為限制地方債務，對融資平臺限制較多，主體選擇難度大，且項目運作初期，往往自身缺少相應現金流，外部融資難度很大，該方式推行效果較差。部分省份開展探索統籌管理各種涉農基金，如山東省出臺了《推動山東省級涉農資金統籌整合實施意見》等，單獨實施難度較大。

（四）城市更新模式

“城市更新”概念最早于1958年在荷蘭提出，我國最早于2009年10月由深圳市提出，并頒布全國首部城市更新辦法，指由符合辦法規定的主體對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）內具有城市的基礎設施、公共服務設施亟需完善，環境惡劣或者存在重大安全隱患，現有土地用途、建筑物適用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求，影響城市規劃實施等特定情形下的區域，根據城市規劃和辦法規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。確定了政府引導、市場運作的原則，市場主體由原權利人自行實施、市場主體單獨實施或者二者聯合實施的方式。更新模式分為拆除重建、綜合整治、功能改變、舊工業區綜合整治、舊工業區符合更新模式。經過10余年實踐運行，該模式趨于成熟，通過盤活低效存量建設用地，實現在政府引導下工商資本與農民集體合作共贏，節余指標單獨作用并不明顯。該種方式對經濟發達的城市適用性較好，有利于提升中心城市核心競爭力。

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作者單位：恒豐銀行股份有限公司濟南分行