民族自治州立法科學(xué)化問題探究*

張昊駿

甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730070

一、引言

眾所周知，立法是享有立法權(quán)力的特定國家機(jī)關(guān)依照法定程序，創(chuàng)制、修改、廢止現(xiàn)有法律規(guī)范的專門活動。馬克思認(rèn)為，“立法者應(yīng)該把自己看成一個自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”[1]。立法質(zhì)量關(guān)乎民族地方的法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎社會穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)，根據(jù)《立法法》第6條的規(guī)定，立法科學(xué)化就是立法工作必須在理念、內(nèi)容、技術(shù)上保持合理、合法的審慎態(tài)度，要充分體現(xiàn)黨和人民的意志，符合立法活動的客觀規(guī)律，準(zhǔn)確地反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的整體水平與社會公眾的需求。

從法理上講，自治州立法可以充分發(fā)揮自治權(quán)帶來的靈活性，通過科學(xué)、合理、嚴(yán)密的制度設(shè)計實現(xiàn)良好的社會效應(yīng)。同時能對規(guī)范當(dāng)?shù)卣男袨槠鸬郊s束的作用，在制度設(shè)計時就能為權(quán)力行使和利益保護(hù)之間搭建屏障，特別是通過精細(xì)化的立法，在確保效率價值的前提下，應(yīng)充分地在“國家—地方”的二元立法模式下實現(xiàn)立法工作的科學(xué)化問題，使民族地方充分享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合法權(quán)益，為政府行權(quán)設(shè)定一個合理的邊界，從而更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理保駕護(hù)航。本文也將通過對自治州立法的分析，厘清現(xiàn)狀與問題，從而為自治州立法的科學(xué)化水平提升提出相應(yīng)的建議。

二、民族自治州立法現(xiàn)狀

自治州作為與地級市平行的行政區(qū)劃單位，是依據(jù)少數(shù)民族聚居地設(shè)立的特殊的行政區(qū)劃，目前，我國共有30個少數(shù)民族自治州，我國憲法第四條明確規(guī)定了少數(shù)民族擁有區(qū)域自治的權(quán)利，特別是在2015年《立法法》修改之后，賦予了全國范圍內(nèi)所有的自治州一般地方立法權(quán)與自治法規(guī)立法權(quán)，周旺生教授認(rèn)為，“自治州的自治立法權(quán)作為自治權(quán)的核心權(quán)力，是指自治州人大依照憲法和法律規(guī)定，依據(jù)民族地方特點和需要制定自治法規(guī)的權(quán)力”[2]，一般的地方立法權(quán)則是各地方人大及其常委會、人民政府及其他授權(quán)立法主體按照法定范圍、職權(quán)和程序，創(chuàng)制、修改、廢止適用于本行政區(qū)域內(nèi)的法律規(guī)范的權(quán)力。

自治條例和單行條例根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平與文化傳承特點，基于保障少數(shù)民族合法權(quán)益的需求，在堅定維護(hù)國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上對上位法作出的適應(yīng)性變通。自治州通過立法的方式將國家對民族地區(qū)在教育、生育、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等方面的扶持政策通過法律的方式確定下來，在一定期間內(nèi)長期遵循并持續(xù)有效，保證了民族地區(qū)的平穩(wěn)發(fā)展趨勢。目前，全國30個自治州均有自治條例，單行條例也根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況不斷完善。因此，提高自治州立法質(zhì)量勢在必行，這既符合對公平正義等法律核心價值的根本追求，也是將立法理論與實踐充分結(jié)合的有機(jī)統(tǒng)一。

三、自治立法工作中的突出問題

（一）立法理念相對滯后

這個問題普遍存在于各自治州立法工作中，主要是因為當(dāng)?shù)卣w的立法能力不足，缺乏立法經(jīng)驗，使得在立法理念方面權(quán)責(zé)不夠清晰，服務(wù)意識不夠明確，存在地方本位主義的情況。不難看出，各州普遍存在著觀望立法的態(tài)度，以期上級人大進(jìn)行立法指導(dǎo)或者借鑒其他自治州的立法情況。這一方面是由于《立法法》的規(guī)定相對原則化，而各自治州的具體州情差異較大，拿捏變通權(quán)的尺度不好把握，另一方面，即使允許互相借鑒立法經(jīng)驗，但實踐中往往異化為立法抄襲，部分自治州也存在規(guī)范文本的框架和內(nèi)容基本相同的情況。因此，相關(guān)立法理論的指導(dǎo)暫時不能完全滿足現(xiàn)實變通權(quán)尺度把握的需要，實踐探索變通的做法不夠，缺乏參照性，各州人大的立法理念有待于不斷提高。

（二）立法權(quán)限存在重疊

雙重的立法權(quán)力可以看做是進(jìn)一步擴(kuò)大了少數(shù)民族自治權(quán)利實現(xiàn)的方式，但在運行過程中也會遇到權(quán)屬重合等問題，換言之，由于雙重立法權(quán)在法律上的確認(rèn)，在立法的制定主體上出現(xiàn)了重合導(dǎo)致了遇到需要法規(guī)治理的問題時，無法確定啟用何種立法權(quán)的問題。例如，自治立法權(quán)由自治州人民代表大會行使，而地方立法權(quán)由自治州人大和常委會共同行使，但某一事項究竟應(yīng)通過單行條例還是地方性法規(guī)予以規(guī)定，立法法并未說明，所以就出現(xiàn)了立法事項上的沖突。特別是立法需求不一致的情況下，如何合理確定立法事項，《立法法》規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域之外，如涉及衛(wèi)生、民族事務(wù)時，是否應(yīng)按照立法機(jī)關(guān)的意愿選擇合適的立法權(quán)。

（三）立法的地方特色不足

通過比較各自治州的部分單行條例，不難發(fā)現(xiàn)，某些單行條例特色不夠明顯，原則性的條文較多，因此針對當(dāng)?shù)氐膶嵺`性弱化，單行條例往往成為“放之四海皆準(zhǔn)”的法則，在實施過程中影響與意義不大。同時，立法的時間間隔較長，地方性法規(guī)數(shù)量不多，有學(xué)者統(tǒng)計，“截至2018年11月底，自治州共制定并經(jīng)批準(zhǔn)了44件地方性法規(guī)，平均每個州制定1.5件”[3]。這說明法律規(guī)范的立、改、廢工作并未及時啟動，更難以談及立法應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)貙嶋H與歷史傳統(tǒng)的需求，對民族性、自治化、地方性的體現(xiàn)程度不高，特別是對國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、突出保障民生、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等重要領(lǐng)域的立法關(guān)切不足。

（四）立法程序設(shè)計不夠科學(xué)

立法的核心環(huán)節(jié)在于對草案文本的反復(fù)論證，只有經(jīng)過充分醞釀、意見征求、反復(fù)修改之后通過的法律規(guī)范，才能在社會治理中真正發(fā)揮效能，這也是民主立法、科學(xué)立法的核心要義。但在實踐中，一方面，自治州在立法時征求公眾意見的途徑和渠道受限，更多地注重政府部分與利益相關(guān)者的參與，另一方面，公正參與立法的主動意識不強(qiáng)，積極性不高。這也導(dǎo)致法律規(guī)范實施后效果不明顯，操作性不強(qiáng)。與此同時，前期的立法調(diào)研不夠充分，大部分地區(qū)對立法項目的社會風(fēng)險評估、立法成本分析、實施效益評價等方面的工作開展的不足，起草階段規(guī)范文本的科學(xué)性不高，語言邏輯不夠嚴(yán)謹(jǐn)也是影響立法質(zhì)量的重要因素。

四、民族自治州立法工作科學(xué)化途徑

（一）堅持正確的政治導(dǎo)向

堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是保證立法工作政治方向正確的首要前提。民族地方立法更要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，正確運用法治思維和法治方式推動立法工作，讓法治在民族地區(qū)改革發(fā)展過程中發(fā)揮更加充分的保障功能。特別是自治州、縣各級黨委要加強(qiáng)對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞新情況、新問題，完善重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的立法工作。在依法治國的時代背景下，法治建設(shè)要從立法的各個環(huán)節(jié)扎實推進(jìn)，才能保證立法工作有序扎實推進(jìn)，從而為深化改革開放與促進(jìn)民族地區(qū)社會和諧提供制度支撐。

（二）科學(xué)編制立法規(guī)劃

立法活動有其自身的內(nèi)在規(guī)律，立法規(guī)劃的制定是立法活動的源頭。各級地方人大應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排民族地方立法工作，把好立法項目的準(zhǔn)入關(guān)口，在充分掌握立法技術(shù)的前提下，合理論證、統(tǒng)一編制立法規(guī)劃，將公平正義的理念與人民群眾的利益充分協(xié)調(diào)，確保民族地區(qū)的社會矛盾在法治的軌道和框架中予以化解，將立法內(nèi)容與客觀需求有機(jī)地統(tǒng)一于科學(xué)立法的客觀規(guī)律之中，確保規(guī)范文本的質(zhì)量和立法工作的水平。上級人大應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌加強(qiáng)對民族自治州立法工作的指導(dǎo)，對社會生活中突出的、需要法律規(guī)范進(jìn)一步約束的問題要及時啟動立法工作，加強(qiáng)與地方科研機(jī)構(gòu)、法學(xué)專家的聯(lián)系，在工作中及時總結(jié)提煉立法經(jīng)驗與教訓(xùn)，對復(fù)雜、疑難的問題可以委托專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行文本草案的研究、起草、審議。

（三）立法凸顯地方特色

地方特色是民族地方立法的亮點與重點。自治州在立法活動中，要明確民族地區(qū)不同于一般地區(qū)的特殊性和差異性，準(zhǔn)確把握并充分體現(xiàn)自治州“地域性”與“民族性”，特別是在少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，要充分考慮到民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境與文化特征，立法活動出發(fā)點與落腳點應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化理念相吻合，把握以人為本的的核心理念，以思維理念的科學(xué)化合理推動立法工作的科學(xué)化。同時，這也需要在加強(qiáng)對民族地方立法的理論研究，通過挖掘少數(shù)民族地區(qū)特色事項的調(diào)查研究，及時對變通權(quán)、民族地方立法適應(yīng)性等問題的探討，才能及時凝練自治州的立法特色。

（四）完善立法工作程序

目前，全國部分民族地區(qū)的州、縣已經(jīng)出臺了規(guī)范當(dāng)?shù)氐胤搅⒎üぷ鞯摹读⒎l例》，作為指導(dǎo)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自治條例、單行條例以及有關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面地方性法規(guī)立、改、廢的程序性規(guī)定，這說明民族地方人大已經(jīng)充分的認(rèn)識到科學(xué)程序的重要性，立法活動本身也應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架中進(jìn)行。“立法依據(jù)一定程序，才能保證立法具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性”[4]。特別是在草案文本調(diào)研、起草、論證階段，應(yīng)廣開言路，積極征求公眾意見，創(chuàng)新納言的方式方法，通過新媒體等網(wǎng)絡(luò)手段多方收集意見，提高人民群眾的參與性與認(rèn)可度。

黨的十九大以來，推進(jìn)民族地區(qū)社會治理法治化成為民族事務(wù)管理與民族團(tuán)結(jié)發(fā)展的前進(jìn)方向，立法作為法律體系有效運行的前提和基礎(chǔ)，更為服務(wù)自治州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、依法高效實施社會管理提供了法律規(guī)范的支持。因此，必須高度重視自治州立法的科學(xué)化問題，針對現(xiàn)有的問題不斷地進(jìn)行反思和修正，在立法活動各環(huán)節(jié)中保持良性互動，用良法善治實現(xiàn)民族地區(qū)長治久安和繁榮發(fā)展。