宅基地“三權分置”背景下的法律困境問題初探*

趙 汶 李國權 張冬平

河南農業大學經濟與管理學院，河南 鄭州 450002

在我國依法治國與建立法治政府的大背景下，黨和國家各項方針、政策的貫徹與執行必須通過立法形式加以明確，通過司法手段予以保護，同時中央在2018年“一號文件”中明確提出了“建設法治鄉村”的總要求。因此，只有將宅基地“三權分置”政策落實到法律制度層面上才能真正意義上使黨的好的惠農政策落地生根。

但現階段我國法律、法制、法治這三個層面對于農村宅基地“三權分置”政策的保護與落實還不到位。甚至現行的一些法律法規和司法實踐還與“三權分置”政策相沖突甚至相背離。這就在事實上產生了宅基地“三權分置”政策并未真正落實到法律制度層面的這一現實困境。

一方面，頂層制度設計已經提出，宅基地“三權分置”大格局逐步形成，另一方面，各地都在積極探索、嘗試如何在新型宅基地基本制度下創設出一套即符合本地方實際又能行之有效的做法與措施，這些積極的探索與嘗試較為突出的就有諸如：“浙江義烏模式”、“浙江象山模式”、“貴州湄潭模式”和“北京模式”等。

因此，處于頂層制度與地方實踐“中間部位”的法律制度就理應順勢做出相應且合理的調整，以求達到“承上啟下”的功能性作用，力求“三權分置”的宅基地制度能夠切切實實為廣大農民帶來效益，為建設美麗鄉村提供法律保障，以法制的手段來提高土地資源的合理分配與利用效率等目的。

一、宅基地“三權分置”政策涉及的現實法律困境

宅基地“三權分置”政策中的“三權”分別為：宅基地的所有權、農戶的資格權以及對于宅基地的使用權。有學者認為，“三權分置”的核心目的是要到達到落實宅基地的集體所有權，保障宅基地農戶的資格權和農民房屋的財產權并適度放活宅基地和農民房屋的使用權[1]。但是，如果按此種觀點來解釋宅基地三權分置的目的，那么就會出現與我國現行的法律法規相違背甚至抵觸的情況，甚至此種解釋目的還有故意“擴大解釋”法律法規的意味。

（一）宅基地所有權的現實法律困境

宅基的所有權問題，看似是一個最無可爭議的問題，但實際又是一個包含爭議的問題。

一般認為，依照《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中相關法條規定：“宅基地歸集體所有”。但所謂的“集體”到底是什么組織？這個所謂的“集體”是否真正能在的農村地區擔負起對宅基地的“主體責任”并行使其應有的“主體權力”？這是兩個值得探討的問題。

首先，所有權作為物權的一個重要組成部分，應由《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）所規定和調整。但在《物權法》中，對于“集體所有權”行使的“主體”規定相當模糊，僅在第六十條第一款中規定：“屬于村農民集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。這暫且不說依然沒有明確宅基地這一特定物的所有權主體是誰，而且還產生了“兩個組織（機構）”代表一個主體行使同一權利的法律風險問題。其次，《土地管理法》中規定了“宅基地歸農民集體所有”這一基本原則，但依然未對“農民集體”給出明確的法律界定。因此，在現階段如此模糊的法律概念之下就很難達到明確宅基地所有權主體的目的，在主體都不能明確的前提下，所謂“宅基地的集體所有權”的行使就很難落到實處。另外，在現實中破壞宅基地所有權行使甚至不行使宅基地所有權的現象也時有發生，從某種程度上講，這嚴重的造成了農村土地資源的浪費，同時也產生了一系列圍繞宅基地的法律糾紛問題。

（二）宅基地村民資格權的現實法律困境

2018年“中央一號文件”首次采用了“農戶資格權”這一“通俗化的術語”。就有學者認為，“資格權”嚴格意義上講不是一個法律問題，是一個政策性問題[2]。誠然，長期以來我國的宅基地基本制度是構建在宅基地的所有權和使用權“二元”結構之下，但這并不代表在宅基地基本制度中不存在“資格權”的概念。在“二元”架構下，宅基地的使用權與資格權是作為一體存在的，“資格權”理應作為“使用權”的前提而存在，且是行使宅基地使用權的“必要條件”。

我國現正處于一個積極探索推進包括宅基地在內的一系列土地制度改革的攻堅階段。早在2015年5月中辦、國辦就聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中就明確提出要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式[3]；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地等措施。同年，中辦、國辦又聯合印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，也提出“在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎之上要探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”等政策[4]。因此，在宅基地的所有權“無需爭辯”和“不可探討”的客觀背景下，是否能夠真正做到保障宅基地制度順利改革，使宅基地真正對廣大農民起到其應有的“經濟價值”和切實依法保護廣大農民的合法“財產權”問題上，農戶資格權問題研究就顯得尤為重要。換言之，不明確宅基地“資格權”的法律性質和法理依據，那么所謂的各種《意見》、各類談話中所提到的探索、嘗試就無從談起，宅基地“三權分置”更是一句空話。

但現階段對于“資格權”問題從立法的角度依然未有明確的界定與保護，且農戶資格權問題多數情況下僅僅屬于一個學術上的問題，而并不是一個法律問題。客觀上嚴重的制約了我國宅基地政策改革步伐和進度，使宅基地“三權分置”中一個重要的權利根本無法可依、無法可行更無法保護。因此，我認為圍繞宅基地資格權這一問題，現階段急需解決以下三點問題，首先，我們應該厘清農戶資格權到底是個什么樣的權力，是否等同于一般意義上所說的“農村集體成員權”；其次，農戶資格權產生的法理依據及他的法律意蘊；最后，如何從立法的角度對農戶資格權加以確認，同時，如何在司法實踐中對農戶資格權加以保護。只有解決了此三個核心關鍵問題，才能更好的保護農戶資格權不受非法侵害，提高農村宅基地對于農戶的經濟價值，為農民增收提供法律制度保障。

（三）宅基地使用權的現實法律困境

與前兩項權力相比，宅基地的使用權是與農民利益最為密切相關的一項權利，從某種意義上講，這是宅基地發揮其應有的“經濟價值”的最重要載體，同時也是宅基地“三權分置”的核心問題。

但是，在現行法律法規中，有一些與“適度放活宅基地和農民房屋使用權”這一總體要求相左的情況。例如，《中華人民共和國擔保法》中就明文規定宅基地使用權不允許抵押；《土地管理法》第62條第4款規定“農村農民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”；國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》中也明文規定嚴格禁止城市居民在農村購買宅基地建房，禁止為城市居民頒發農村宅基地使用權等。2018年5月6日，國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨在國家發展改革委就建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有關情況舉行的新聞發布會上明確表示，“城里人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。由此可見，基于我國現階段法律、法規框架之下的所謂宅基地流轉，主要還只能是在村集體內部通過置換和繼承等形式進行的。由此可見，現階段的法律規定在客觀上極大限制和束縛了宅基地的使用權流轉，沒有最大限度的實現宅基地的“經濟價值”，更從某種意義上講是“管死了”宅基地，更是“管死了”農村土地流轉。

所以在實踐中，現階段圍繞宅基地使用權有四個問題迫切需要得到解決，首先，是要厘清宅基地使用權的法理依據及法律意蘊；其次，是從法理上深層次探討宅基地使用權是否可以跨越村集體進行轉讓，是否可以改變宅基地的土地用途，換言之就是法理上是否允許在宅基地上進行生產經營性活動與建設；第三，如何以立法的形式保護宅基地的使用權轉讓行為不受不法侵害，同時，也能保護出讓方與受讓方雙方權利。最后，在宅基地流轉自由或者是部分自由的前提下，如何通過法律制度對其加以規制，已達到保護農村土地安全的目的。

二、“三權分置”政策的內在關系法律困境問題

我們要破解宅基地所有權、資格權、使用權這三項權利的法律困境問題，不但要厘清這三項權利各自產生的法理內涵及今后對這三項權利的法律保護、法律規制、法律調整的問題。還應該客觀分析這三項權利之間的內在聯系，特別是他們之間直接的法理聯系。

有學者認為，宅基地的所有權是其他兩項權利的基礎權利，其他兩項權利是所有權的派生權利。即在宅基地“三權分置”問題中，“農民集體”所有權是基礎性權利，農戶資格權和使用權是派生性權利。所有權對其他權利具有統轄作用，資格權和使用權可能對所有權具有制衡或對抗作用，資格權和使用權之間也具有這種制衡或對抗作用[5]。如按此思路，我們將面對四個問題，首先，在基礎權利不變的情況下，派生權利是否可以單獨發生改變或同時發生改變，其法理依據是什么；第二，從立法的角度如何加以規范所謂的派生權與基礎權的對抗；第三，派生權利相互間如何發生制衡與對抗，其法理依據是什么；第四，如何從立法的角度規范派生權利之間的制衡與對抗。

以上四個問題是“三權分置”中三項權利內在聯系間急需解決和探明的問題。而且，一旦缺乏法律法規的規制，客觀上會直接影響到所有權、資格權、使用權的行使與調整。但截至目前，對于此問題的研究還鮮有示人，法律規制更無從談起。

三、結語

綜上所述，基于客觀現實，宅基地“三權分置”政策還尚未在法律法規中加以明確的認可與保護，更未上升到法治層面加以實現，僅僅停留在政策的層面而無所適從，一些地方的積極嘗試也往往面臨著巨大的法律風險。因此，就需要迫切的解決宅基地“三權分置”問題的法理研究與法制研究，使其確實成為與依法治國的總方略相協調的法律規范，從而讓宅基地“三權分置”政策真正成為一項能為鄉村振興助力、為農民增收助力、為農村發展助力的好制度。