加拿大行政法體系中的司法審查制度

何曉琦

福建江夏學院，福建 福州 350108

近年來，和行政法相關的司法審查案例大量增加，這種情況并不僅僅發生在普通法的國家。造成這種現象的原因：一是由于行政機構的膨脹造成行政行為的增加。行政機構的膨脹很大原因是由于全球范圍內各種不確定的內部和外部因素的出現，需要行政機構出手干預，例如，新技術出現造成的新問題，全球范圍內不斷出現的各種經濟、金融危機和公共安全危機。二是行政法調整的范圍和以前相比較都得到了很大的拓寬。行政法原本是為了制約政府部門的行政行為，但行政法庭并不僅僅解決行政行為引起的沖突，例如，加拿大各省的《屋主與租戶法》是調節房屋出租人和承租人糾紛的。

在普通法國家，法庭根據其固有的天然權力以及法律的授權，對行政行為以及行政庭的裁決享有當然的司法權，審查政府部門及有關機構的行政行為，并對不當行政行為作出司法救濟。這種司法權的獲得，要追溯到1215年的英國《大憲章》（Magna Carta），在其后漫長的歲月中，經各種成文法和慣例法的加持，法庭對行政行為的管轄權得到不斷加強。加拿大繼承了英國的普通法傳統，在大量的憲法性文件和聯邦分權制度的支持下，各級法庭在參與國家管理和影響公共政策方面，擁有巨大的司法管轄權。

一、加拿大行政機構的現狀

加拿大的國家管理分為立法、司法和行政三個部分，其中，從聯邦和省一級的政府行政部門又衍化出大量獨立的行政管理機構和委員會，這些獨立機構稱作行政管理機構（Administrative Agencies），政府部門和獨立機構作出的行政行為，受到憲法和行政法的制約。

加拿大聯邦和省級政府存在大量獨立行政管理機構的原因和加拿大的政治和文化淵源有關，為了保證行政管理機構的獨立性，不受政治因素的影響，以及縮小政府部門的編制和預算，獨立的行政管理機構有不斷擴大的趨勢。這些機構縮減了政府的開支和人工成本，同時因為行政委員會大多由專業人士組成，大大提高了委員會的專業化和可信度。1989年，Robert Macaulay發現全加拿大有1500個獨立行政管理機構，在安大略省有580個獨立行政管理機構。[1]截止2020年初，安大略省仍有551個獨立的行政管理機構和委員會，分布在農業、教育、社會服務、環境和資源、文化、健康、勞工、基礎設施建設等各個領域。[2]

在行政法的裁決體系中，針對行政行為的裁決是由行政庭（administrative tribunals，有時也被翻譯成“行政仲裁庭”、“行政裁判所”）執行的。在加拿大，行政庭不是正式法庭，獨立于法院的審判系統之外，最多只能算是“準法庭”。

二、加拿大行政法的授權和原則

無論是各級政府部門或者是獨立的行政管理機構（委員會），它們的行政權都源自法律的授權（delegation）。因此，政府和準政府部門的任何行政行為，沒有得到法律的授權都是違法的，并且這種行政權不允許被再次授權（sub-delegation）。

處置行政行為和行政庭裁決結果的司法權（jurisdiction），則來自于普通法的慣例和法律授權。根據John Swaigen[3]的總結，加拿大的行政法有六個基本原則：

1.行政裁決的決定人必須在法律授權范圍內作出裁定；

2.行政裁決的決定人有自由裁量權的時候，作出的裁定必須合理；

3.行政裁決人必須遵循程序合法的原則（程序正義），尤其是在涉及當事人權益的時候；

4.法律授權某個部門或個人作出裁決時，這種權力不能再次授權給第三方；

5.下一級政府制定（或被授權制定）的法律，必須與授予權力的上級法律一致，尤其是立法目的和法律調整的范圍必須一致。

6.當行政裁決者違反了以上五條原則中的任何一條，高等法庭有權介入并進行糾正（司法審查）。

在加拿大，一個行政行為作出后，當事人如果認為自己的權利受到了傷害，可以有三種渠道尋求法律救濟，也被稱為“重審機制”：（1）申請重新審議（reconsidered）；（2）向地方法院上訴（appealed）；（3）司法審查（reviewed）。

這三個層次的行政救濟：第一個層次相當于我們熟知的行政復議，根據相關法律規定，一些機構（包括行政庭）有權力對行政行為和部分行政裁決進行復議。第二個層次是向省級地方法院（法庭）上訴，一般只有最終的行政裁決可以上訴，在法庭舉證的材料和在行政庭舉證的材料必須是相同的。第三個層次則是司法審查，實際上最初的行政法體系的設計并沒有這個環節，立法者希望行政庭是最終的裁決者，但當大量行政訴訟案涉及到程序法和司法權限，并且涉及公民基本和權利義務時，行政庭無權展開程序法以及憲法相關的審查，只能尋求高等法院的司法審查。

三、加拿大行政法中的司法審查

當事人認為遭遇了不當行政行為或者對行政庭的裁決不滿，在法律允許下可以要求司法審查，一般審查公共部門的行政行為或者行政庭的裁決是否越權（exceeding jurisdiction）。加拿大對行政行為或行政裁決有兩級司法審查：一是聯邦法院的司法審查，包括聯邦法院和聯邦上訴法院；二是省級法院的司法審查，一般由省高級法院的分院（分庭）進行司法審查，有時候極少數的案子也可以由省級高等法院直接審查。加拿大是聯邦制國家，司法權實行聯邦和省級分權制，聯邦法院只能審查聯邦法律授權的行政行為，不能審查由省級法律授權的行政行為，而省級法院也只能審查省級法律授權的行政行為。

（一）司法審查的權限和程序

聯邦法院的司法審查程序遵循《聯邦法院法》（FCA）[4]和《聯邦法庭章程》（FCR）[5]的相關規定，以及授權成立行政庭的相關法律。而省級法院的司法審查，一般遵循各省的程序法，例如在安大略省，行政行為的司法審查，由省《法院法》（CJA）[6]和《民事訴訟程序章程》（Rules of Civil Procedure）[7]，同時有專門的《省司法審查程序法》（Judicial Review Procedure Act）[8]。因為行政不當行為往往涉及民事賠償，民事訴訟程序在行政法體系中占有重要地位，這方面也是近年來行政法研究的重點。

（二）司法審查的范圍

加拿大的憲法和行政法的司法審查，在普通法體系中都很強烈的特點，總體來說，非常關注公民最基本的權利，注重法理學上的解釋。并非所有的行政行為都可以進行司法審查，能夠進入司法審查的行政行為主要包括：

1.只有公共行為主體的行為和決定才可以進入司法審查的范圍。公共行為主體一般指政府部門和準政府部門，可以是政府部門直接的行為，也可以是授權其它機構作出的行為。私人行為，例如一家私人企業和雇員之間的勞動糾紛，可以構成一個行政訴訟案件，并由勞動關系仲裁庭（行政庭）裁決，但不能進入司法審查。

2.只有當行政主體的行為屬于法定行為的時候，才可以進行司法審查，例如更新一個執照。但如果行政主體的行為只是一般意義上的商務、管理行為，不含有法定性質（statutory powers）時不能進行司法審查。例如，政府部門購買辦公用品的行為一般不能進行司法審查；但同樣的行為如果涉及到購買辦公用品的法律授權，則有可能涉及司法審查。

3.一般只有包含基本權利的終結性行政行為，才可能進入司法審查。司法審查一般只審查和權利、義務，以及對主體授權的相關行政行為。如果是沒有終結性的行政行為，當事人應當要求先進行再審查（復議）或向地方法院上訴。

4.法庭對于行政庭的監督司法權是一種自由裁量權。有權進行司法審查的高等法庭在很多情況下可以拒絕接受司法審查的申請，例如，當事人沒有預先尋求其它的行政救濟（復議、上訴）、時間上不合理的拖延（尤其是明顯對另一方當事人不公平）、申請基于不合理的假設上、申請的內容明顯沒有實際意義、非司法可以裁決的申請（例如，純政治的問題、道理問題、倫理問題）。

（三）司法審查的基礎

無論是加拿大聯邦法院或者是省高等法院的分院，司法審查都必須有基本的審查基礎（背景），在《聯邦法院法》（FCA）s.181（4）和《省司法審查程序法》（JRPA）s.2中規定，申請人的司法審查申請要有足夠的審查基礎，只有出現管轄權瑕疵、適用法律錯誤、事實錯誤、程序不公平，這幾種情況才可以申請司法審查。

（四）司法審查的原則

司法審查的原則（標準）是指法庭對具體的行政行為進行司法審查時候采用的原則，它往往決定一個案件的最終結果，加拿大以往的判例曾經確立了多條有關行政法的司法審查標準。在2008 年 Dunsmuir v.New Brunswic[9]勞 動 合 同糾紛案中，Dunsmuir是New Brunswick省政府的新雇員，他的試用期在三次延期后被終止勞動合同，案件經當地勞工行政庭裁決后，雙方一直上訴到省高等法院、省高等上訴法院和聯邦最高法院。從該案開始，聯邦最高法院確立了目前對行政行為司法審查最重要的兩條原則：

1.合理性原則（Standard of Reasonableness）：這條原則相對要求不是太嚴格，除了體現法庭在行政行為的司法審查中有很大的自由裁量權外，合理性原則也體現了法庭對行政決定的尊重。當一個具體行政行為的結果處于可接受的合理范圍內的時候，或者說處于法庭可以容忍的范圍內，法庭一般采取不介入的原則。

2.正確性原則（Standard of Correctness）：這條原則相對比較嚴格，如果一個行政行為一開始在適用法律和事實上有瑕疵并且明顯影響到了結果，一般來講這樣的行政行為將會被否決。法庭在司法審查時，并不遵循初始行政決定的判決進行審查，而是對行政行為或行政裁決重新進行法律分析并作出新的判決。

（五）司法審查的步驟

法庭在司法審查時，大法官要考慮多方面的內容，但一般可以簡化為以下三條步驟：

1.法庭首先確定糾紛的性質。厘清挑戰行政庭的理由，一般有以下幾類：（1）基于事實不清；（2）適用法律不當；（3）同時具有事實不清和適用法律不當；（4）是基于政府的一項政策；（5）基于行政庭的自由裁量權。

2.法庭考慮可能存在的法理學問題或者沖突。高等法院案件的判決，都有法理上的解釋，這對法官的要求也非常高。在這一步，法庭要根據普通法的原則，回顧以前相似的案件，當時采取的是什么審查標準，對目前的案件是否適用或者可作參考。

3.如果經過法理學觀點的回溯，沒有找到合適的參考標準，法庭則進行新的分析和判斷，在確立新的適用標準的時候，一般基本于以下幾點的考慮：（1）問題的法律性質；（2）行政庭或行政行為決定人是否采取了避免司法審查的行為（privative clause）；（3）行政決定或行政庭裁決中相關的專家的意見（很多行政決定涉及到技術性問題，因此相關行為人和裁決人經常包含了某領域的專家）；（4）適用法律。

四、結論

隨著政府對經濟和社會生活的進一步介入，普通法國家的行政法和行政訴訟都得到了大大的發展。在加拿大，憲法和行政法都可以看作是對公共權力的一種限制，而行政權則必須得到法律的授權才能獲得，所以對行政法和行政權的研究，都要詳細追溯權力的來源。這種行政權嚴格受限于授權法的思想，值得一些行政權力過于強大的國家學習借鑒的。加拿大行政法的司法權主要有以下一些值得參考的地方：

（一）行政權實際上是法律對權力的授權或讓渡，因此無論是哪種行政救濟方式，對法律來源的審查，對行政行為和裁決的權力來源的確認都是最重要的，因為沒有任何一項行政權力不是通過授權獲得的。對于行政權的來源，要考慮三個問題：誰有權作出決定？哪些行政權是通過授權獲利的？行政權是如何運行的？

（二）在加拿大，憲法起到決定性的作用。在行政法的司法審查中，首先要考慮行政行為和行政庭的裁決是否違反了《加拿大權利和自由憲章》（Charter），這是加拿大憲法中和公民關系最密切的憲法文件。其次，因為加拿大是聯邦制國家，聯邦和各省是分權治理，司法審查時要考慮到行政權是否越權，是屬于聯邦還是省里的行政權。

（三）普通法的基本原則同樣在行政法中得到體現，司法審查時要考慮普通法的三個基本限制條件：程序正義的限制、司法管轄權的限制和法律瑕疵的限制。

（四）加拿大行政權的授權來源復雜，行政復議和法庭上訴可以看作是法律自身的糾錯機制。因為法律來源不同，不同行政庭的程序和裁決過程差異很大，整個行政救濟實施過程都要追溯授權的法律來源。例如，有些行政行為是不能直接上訴的，有些行政行為經過復議后則不能上訴。

（五）當行政法的糾錯機制失效時，司法審查才介入。高等法院的司法審查盡管有最終的決定權，但絕大部分情況下，高等法院并不會直接作出代替原來裁決的決定，而是退回去要求原裁決人重新進行裁定。