中美關于“航行自由行動”主要分歧的法理分析及原因淺探

王文娟 張含睿

內容提要：中美關于“航行自由行動”的主要分歧集中表現在5個方面：一是外國軍艦在沿海國領海是否享有無害通過權；二是外國船舶和航空器在沿海國專屬經濟區的活動是否應遵守《聯合國海洋法公約》；三是我西沙群島直線領海基線是否符合《聯合國海洋法公約》有關規定；四是我是否有權力在東海劃設防空識別區；五是我對南海諸島的領土主權與海洋權益主張是否具有充分的歷史和法理依據。導致分歧的原因，主要有三：一是海洋主權與海洋自由之爭；二是《聯合國海洋法公約》的刻意模糊和留白；三是美國以“美國規則”取代“國際法則”的企圖。

近年來，美國高調推行“航行自由行動”，其目的是，力圖通過“美式航行自由行動”塑造國際海洋秩序與規則，即借“航行自由”之名，行“軍事自由”之實，穩“海上霸主”乃至“世界霸主”之位。中美關于“航行自由行動”爭議的實質，是沿海國家的主權權益與海洋強國的海上霸權之爭。深入剖析中美“航行自由行動”主要分歧的法理依據，客觀分析產生分歧的復雜原因，既有助于從國際法層面還原歷史真相、化解矛盾危機，也有助于我進一步探尋以“管控爭議，維護地區和平穩定”為主旨的海洋規則與秩序的建構途徑。

一、中美關于“航行自由行動”主要分歧的法理分析

考察美在全球“航行自由行動”實踐及其法律依據可以發現，美經歷了從“貿易領域的航行自由”到“軍事領域的航行自由”的演變，其實質已從追求“海上航行自由”發展成為追求“海上軍事自由”。中美關于“航行自由行動”的主要分歧，突出表現在航行自由的“軍民”之別，以及航行自由的“方式與適用范圍”上。爭議的焦點主要體現在以下5個方面。

一是外國軍艦在沿海國領海是否享有無害通過權。美堅持認為，按照《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規定，軍艦同商船一樣，在領海享有無害通過權而不必事先通報沿海國或經其批準。我則強調軍艦作為國家的暴力工具，與商用船舶具有本質的不同，理應區別對待。《公約》明確規定，沿海國可依《公約》相關條款和其他國際法規則，制定關于無害通過領海的法律和規章。我據此制定《中華人民共和國領海及毗連區法》，明確規定外國軍用船舶進入中國領海須經中國政府批準，合法有據。

二是外國船舶和航空器在沿海國專屬經濟區的活動是否應遵守《公約》。美堅稱“領海之外即公海”，不承認專屬經濟區的特殊法律地位，將專屬經濟區視為國際水域，外國船只在這些區域享有與公海同樣的航行自由權，包括軍事活動自由權。各國有權在專屬經濟區從事不違反相關國際法規定的軍事活動。比如，只要不從事侵略性軍事活動即為合法，包括“停靠、起降飛機和其他軍事設備、情報收集、監視偵察、操作軍用設備、軍事演習及其他軍事行動和軍事測量等。我則認為，專屬經濟區作為具有特殊法律地位和制度的海區，其航行自由當然有別于公海自由。外國船舶和航空器在沿海國專屬經濟區的活動，應遵守《公約》用于“和平目的”和“顧及沿海國的權利和義務，并應遵守沿海國的法律和規章”的相關法律規定。美在我專屬經濟區頻繁實施抵近偵察、軍事演練、軍事測量活動，已經遠遠超出了他國在我專屬經濟區的權利范圍，對我主權和安全造成了威脅，我有權為維護國家安全而采取國際法賦予的自衛措施和預防措施。

三是我西沙群島直線領海基線是否符合《公約》有關規定。美多次公開宣稱，我西沙群島劃設直線基線不符合《公約》有關規定，其理由是西沙群島大部分海岸線不符合《公約》規定的劃設直線基線的地理條件。西沙群島屬于洋中群島而非沿岸群島，不享有劃設群島基線的權利，應以群島中各島嶼和巖礁的低潮線為領海基線。中國以直線基線將原來屬于領海或公海的水域劃為內水，不合理地干擾了這一區域的航行自由。我方堅持認為，采用直線基線劃定西沙群島的領海基線既不違反《公約》規定，也符合國際實踐。《公約》并未明確作為國家領土一部分的洋中群島如何確定領海基線，同時賦予沿海國根據本國不同地理情況采用不同方法確定領海基線的權利。在沒有明確規定的情況下，我國依據直線基線原則劃定領海基線符合國際法原則。同時，國際上已有相當數量擁有洋中群島的國家，都以直線基線或包含直線基線的混合方法來劃設洋中群島的領海基線，這一國際實踐有成為國際習慣法的趨勢。

四是我是否有權力在東海劃設防空識別區。美反對我在東海劃設防空識別區，認為外國飛機在沒有進入中國國內空域意圖穿越防空識別區時，我沒有權力對其加以限制；我方則主張，劃設防空識別區是主權國家的正當權利。中國劃設東海防空識別區并對進入防空識別區的航空器實施管控，既有充分的法律依據，也符合國際通行做法。自1950年美國率先劃設防空識別區以來，世界上已經有20多個國家劃設了防空識別區，大部分國家已經接受了這一做法，形成了國際習慣規則。中國有權對進入防空識別區的飛機實施管控，并根據對方對我國領土、領空的威脅程度采取相應措施，以確保國家安全。美作為最早劃設防空識別區的國家，不承認我東海防空識別區，是典型的雙重標準，不符合國際法。

五是我對南海諸島的領土主權與海洋權益主張是否具有充分的歷史和法理依據。美以《公約》和南海仲裁裁決為據，堅決否認我在南海斷續線內的歷史性權利，認為我對南沙群島不具有整體海域權利。南海各島礁均不產生專屬經濟區和大陸架，擴建島礁也并不能夠產生額外的海洋權利，并將我島礁擴建活動定性為“挑釁”行為和“破壞穩定的活動”，扣上“妨礙航行自由”之名。我方主張，我對南海諸島的領土主權與海洋權益主張具有充分的歷史和法理依據。中國基于群島整體性概念對斷續線內的所有島、礁、灘、沙擁有主權。在南海斷續線內享有《公約》賦予締約國的海域權利，包括南海諸島周圍12海里的領海主權、在南海諸島領海外12海里的毗連區內享有防止和懲治違反海關、財政、移民或衛生的法律規章的管轄權，以及南海諸島周圍200海里專屬經濟區和大陸架內的主權權利和管轄權。南海仲裁裁決非法無效，我島礁建設活動屬于國家主權范圍內事務，且以民事功能為主，不但不會影響航行自由，還會為南海航行和生產提供更好的公共服務，是我履行相關國際責任和義務的實際體現。

二、中美關于“航行自由行動”主要分歧的原因淺探

一是海洋主權與海洋自由之爭始終左右國際海洋秩序與規則的發展。正如有國際海洋法專家所指出的那樣，“海洋法歷史一直圍繞著一個持久的中心主題——政府行使其對海洋的權威與航海自由思想的相互競爭。數百年來，這兩者之間的緊張關系此消彼長，反映了特定時期的政治、戰略和經濟環境”①師小芹：《論海權與中美關系》，255頁，北京，軍事科學出版社，2012。。在海洋法發展的歷史中，始終貫穿著沿海國與海洋強國、發展中國家與發達國家之間關于海洋主權與海洋自由之間的對抗與妥協。海洋自由，最初以打破西班牙和葡萄牙的海洋壟斷、實現通航和貿易自由為主旨而提出的，隨后卻因契合了海洋強國的利益而被其奉為圭臬。一些海洋強國依仗自身實力，確立了以“海洋自由”為主線的傳統海洋法秩序來為其服務，使其可以憑借強大的海上力量最大限度地攫取海洋資源。隨著人類利用海洋能力的提升和海洋權利意識的覺醒，海洋自由被發展中國家認為是國際經濟舊秩序的體現，②參見鄭凡：《海洋法的內在張力和中國的海洋政策》，載《中國海洋法年刊2017》，109頁，北京，中國民主法制出版社，2018。沿海國特別是發展中沿海國，強烈要求擴大國家管轄海域、保護近海的海洋資源，而海洋強國，則基于其遠洋能力主張最大范圍地保持海洋自由，主權原則與海洋自由原則發生激烈博弈，成為1973年12月召開的第三次聯合國海洋法會議中的斗爭焦點。在對抗與妥協中，1982年12月，《公約》最終在“妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序”的宗旨之下，擴大了領海寬度，豐富了主權水域的形式，發展了主權權利水域，壓縮了公海自由的空間，形成了公海和國家管轄水域分而治之的海洋格局；海洋自由中最主要的航行自由也演變成為公海航行自由和國家管轄水域內的航行自由兩大部分，③參見張小奕：《南海問題與航行自由》，載《中國海洋法年刊2018》，333頁，北京，知識產權出版社，2018。形成了國家管轄水域內的航行制度，包括無害通過、過境通行、群島海道通行，以及專屬經濟區的航行和飛越自由等制度。但是，專屬經濟區作為從公海分化而來、受制于國家主權權利和管轄權的特殊海區，其特殊的法律地位及其應適用何種航行自由制度，《公約》卻未作明確規定。長遠來看，沿海國與海洋強國對于海洋秩序的不同追求，會使海洋主權與海洋自由之爭始終左右海洋規則的發展，并外化為不同形式的斗爭。

二是《公約》的刻意模糊和留白為不同國家進行不同解讀提供了空間。《公約》根據各海域的法律地位，規定了不同程度的航行自由權。但作為利益平衡與妥協的產物，《公約》關于航行自由的規定存在著諸多模糊和空白地帶，這些地帶給各國出于本國利益作出對自身最有利的解讀，進而發展形成多樣化的實踐提供了空間，也引發了眾多爭端。如《公約》第二部分第三節賦予外國船舶在他國領海的“無害通過”權利，限定“無害通過”應是“連續不停和迅速進行”“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”，并以列舉方式界定了12類“損害行為”。但對于船舶尤其是軍艦無害通過是否要事先征得沿海國同意的規定語焉不詳。《公約》第五部分和第七部分賦予所有國家在沿海國專屬經濟區內享有航行和飛越自由，但并未說明航行和飛越自由是否涵蓋軍事測量等軍事活動。《公約》賦予沿海國對專屬經濟區內海洋科學研究的管轄權，但對于軍事測量是否屬于海洋科學研究并未予以明確。同時，《公約》要求各國在沿海國專屬經濟區行使權利時應遵循“適當顧及”原則，而這一原則在實踐中又很難把握其法律內涵和尺度。這些問題的根源，主要是由于在《公約》締約時，美蘇等大國聯合反對其他國家“禁止在專屬經濟區及其上空進行軍事利用”的主張，從而導致《公約》在這一問題上留白。

三是美國憑借實力強推以“國際規則”為包裝的“美國規則”，企圖以“美國規則”塑造和取代“國際規則”，謀求其制度霸權。在對待國際法的態度上，美一以貫之地持鮮明的實用主義和霸權主義，合則用、不合則棄，在力有不逮時棄之不理，或肆意“退群”另起爐灶，等等，企圖以“美國規則”塑造和取代“國際規則”，強化其在國際規則上的所謂的締造者、解釋者和仲裁者的地位。其所挑戰的“過度海洋權益主張”，所依據的也都是美在國際法問題上的一貫看法和雙重標準，而罔顧世界各國在落實和執行《公約》精神和原則時實踐進程的多樣性。其背后的法律強權邏輯是：《公約》規定對美有利的以《公約》為據、不利的做美式解讀或以非締約國為由不予遵守、未作規定的以美認定的標準作為國際習慣規則，如不被國際社會認可，則通過不斷的實踐強推強迫國際社會接受和認可，以維持美在國際海洋規則上的主導權。這種歪曲“航行自由”本源含義，將海洋和航海自由權據為己有的“美式航行自由行動”，恰恰是對國際社會所普遍追求的、《公約》規定的真正的“海洋自由”與“航行自由”規則的最大破壞。