“小產(chǎn)權(quán)房”的形成原因與法律保護(hù)對(duì)策探析

夏 駿

上海電氣集團(tuán)股份有限公司，上海 200002

在我國二元化性質(zhì)的土地體系的大背景下，農(nóng)村土地與城市土地采用了不同的監(jiān)督管理措施。根據(jù)規(guī)定，城市土地必須滿足法定條件后，方可建立住房并取得國家相關(guān)機(jī)構(gòu)下發(fā)的房產(chǎn)證，才可以取得在市場(chǎng)上交易的資格。由于“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)利人僅享有占有、使用、收益的權(quán)利，而不具有處分權(quán)的屬性，導(dǎo)致了因“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生民事糾紛等社會(huì)問題時(shí)，根據(jù)現(xiàn)有的法律制度，權(quán)利人的利益難以得到保障。通過研究“小產(chǎn)權(quán)房”的成因、特點(diǎn)，探討“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，以期從法律的角度提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、什么是小產(chǎn)權(quán)房？

（一）概念

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在集體土地上建設(shè)的房產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)定，該類房產(chǎn)不具備縣級(jí)及以上國土與房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的“國有土地使用權(quán)證”［1］。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的成因

1.制度成因

在二元土地體系之下，城市化進(jìn)程不斷加快、國民經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，國家對(duì)集體土地征收、征用的現(xiàn)象十分常見，但是普遍存在著農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償款與土地實(shí)際價(jià)值不匹配的現(xiàn)象，因此部分村民或村集體為了保護(hù)自己的利益，自發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房或擴(kuò)大“小產(chǎn)權(quán)房”的原有面積，以獲得更多的利益［2］。

2.社會(huì)原因

現(xiàn)階段，城市住房保障方面仍然存在較大的缺口。雖然相關(guān)部門多次發(fā)文要求加強(qiáng)關(guān)于保障房的建設(shè)，但是對(duì)房屋需求較大的外來務(wù)工人員群體卻沒有被納入范圍之內(nèi)，為“小產(chǎn)權(quán)房”買賣這一現(xiàn)象的產(chǎn)生埋下了社會(huì)隱患。同時(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”的數(shù)量越來越多，伴隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力不斷涌入城市，出現(xiàn)了農(nóng)村人少地多的現(xiàn)象，部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒有能力在城市購買商品房，選擇回鄉(xiāng)后在農(nóng)村集體土地上建造了或居住或用于投資的“小產(chǎn)權(quán)房”［3］。

3.經(jīng)濟(jì)原因

目前，城市商品房的供給緊缺的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。伴隨持續(xù)增長(zhǎng)的城市人口數(shù)量和住房需求，城市建設(shè)用地被大規(guī)模的開發(fā)，城市房?jī)r(jià)不斷增長(zhǎng)，再加上大部分城市保障性住房供應(yīng)不足、城市生活成本的不斷增加，面對(duì)價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，部分居民選擇購買“小產(chǎn)權(quán)房”。

（三）“小產(chǎn)權(quán)房”的存在形式

“小產(chǎn)權(quán)房”作為不動(dòng)產(chǎn)，其成因各有不同，表現(xiàn)形式也多種多樣，例如在農(nóng)民宅基地上建造的、因舊村改造建造的、因拆遷安置而建造的、因簽訂購房合同而獲取的、因繼承或贈(zèng)與而獲得的等等。為了貫徹落實(shí)保護(hù)耕地的土地制度，我國的《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。可見，我國現(xiàn)行政策不認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”基于買賣、交易等法律行為而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果。

二、常見問題分析

目前因小產(chǎn)權(quán)房而發(fā)生的法律糾紛，從表面上看似乎法律關(guān)系具體明確，權(quán)利義務(wù)界定也比較清晰，但由于“小產(chǎn)權(quán)房”的法律性質(zhì)和法律地位的特殊性，使得涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的法律糾紛的處理面臨著較大的挑戰(zhàn)。

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力問題探析

目前部分學(xué)者認(rèn)為是“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同是無效的，理由為：合同當(dāng)事人主體資格不適格或合同內(nèi)容違法抑或是違反了國家政策［4］。也有學(xué)者認(rèn)為合同是有效合同，理由是法律沒有明確禁止“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)讓。

筆者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。從契約自由和正義的角度出發(fā)，經(jīng)要約與承諾且雙方達(dá)成合意，合同內(nèi)容沒有違反法律行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，則該買賣合同成立并生效。當(dāng)“小產(chǎn)權(quán)房”原權(quán)利人將自有的“小產(chǎn)權(quán)房”出售于他人時(shí)，經(jīng)要約與承諾且雙方達(dá)成合意，則該不動(dòng)產(chǎn)買賣合同成立。合同成立不代表合同生效，接下來，需要分析該合同是否生效。

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)政策可知，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間可以流轉(zhuǎn)“小產(chǎn)權(quán)房”。如果涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員時(shí)，合同效力如何認(rèn)定呢？《土地管理法》等法律法規(guī)和政策并沒有對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織以外之人流轉(zhuǎn)作出禁止性規(guī)定，例如《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要的通知》文件精神體現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛處理的原則，要綜合權(quán)衡買賣雙方的利益，結(jié)合個(gè)案的特殊情況進(jìn)行處理。

伴隨著《九民紀(jì)要》的發(fā)布，我們?cè)谡J(rèn)定合同效力的時(shí)候應(yīng)當(dāng)慎之又慎。“九民紀(jì)要”明確要求謹(jǐn)慎判斷“強(qiáng)制性規(guī)定”的性質(zhì)，仔細(xì)考量所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全等因素，不能夠動(dòng)輒以違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由認(rèn)定合同無效。

此外，雖然“小產(chǎn)權(quán)房”買受人可以基于買賣合同而有權(quán)占有和使用該“小產(chǎn)權(quán)房”，但該“小產(chǎn)權(quán)房”的物權(quán)并未轉(zhuǎn)移，因此即使認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的有效，也不能改變“小產(chǎn)權(quán)房”不能取得合法產(chǎn)權(quán)，不具有物權(quán)的現(xiàn)實(shí)，沒有違反集體土地不得進(jìn)入市場(chǎng)流通的規(guī)定，也沒有違背國家保護(hù)耕地的初衷。

綜上所述“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同應(yīng)當(dāng)是有效的，在當(dāng)事人之間具有約束力。

（二）小產(chǎn)權(quán)房在民事執(zhí)行程序中的法律問題探析

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》的內(nèi)容，被執(zhí)行人確定無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，人民法院可以依法裁定中止執(zhí)行。以拍賣、變賣的方式來實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性，但“小產(chǎn)權(quán)房”的屬性決定了無法通過強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)執(zhí)行申請(qǐng)人的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。如果允許將“小產(chǎn)權(quán)房”認(rèn)定為“無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行”的情形而宣告執(zhí)行終結(jié)，否認(rèn)了“小產(chǎn)權(quán)房”作為所有權(quán)人“獨(dú)立財(cái)產(chǎn)”的法律地位，使得權(quán)利人的利益得不到保障。

（三）小產(chǎn)權(quán)房在離婚分割時(shí)的法律問題探析

“小產(chǎn)權(quán)房”作為不動(dòng)產(chǎn)，具有“房屋”的所有物理屬性，在使用功能方面與商品房也沒有差異，但是“小產(chǎn)權(quán)房”不具有國家相關(guān)部分頒發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，如果夫妻離婚時(shí)雙方訴爭(zhēng)的財(cái)產(chǎn)為共同購置的“小產(chǎn)權(quán)房”，那么“小產(chǎn)權(quán)房”如何分割呢？然而，民商事法律最重要目的之一是調(diào)整平等主體間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，如果沒有正確界定“小產(chǎn)權(quán)房”的性質(zhì)，形成良好“小產(chǎn)權(quán)房”分割機(jī)制，筆者認(rèn)為，不利于解決社會(huì)糾紛，容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾，小產(chǎn)權(quán)房在離婚時(shí)如何分割具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）小產(chǎn)權(quán)房買賣合同被認(rèn)定無效的弊端

“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同被認(rèn)定無效最大的弊端在于給買賣雙方造成利益失衡，不利于維護(hù)交易秩序和社會(huì)穩(wěn)定。合同法規(guī)定，因合同無效取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還。現(xiàn)階段，房?jī)r(jià)飛速上漲，如果一概認(rèn)定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同無效，則促使當(dāng)事人違背契約精神，容易導(dǎo)致出賣人在房屋增值后反悔，違背誠實(shí)守信精神，故意“撕毀”買賣合同，在交易中獲取利益，從而造成交易秩序的不穩(wěn)定。

三、法律保護(hù)對(duì)策探析

在二元土地體系下，“小產(chǎn)權(quán)房”無法在市場(chǎng)的自由流通，為了更好地適用民事法律規(guī)范解決民事爭(zhēng)訟，定紛止?fàn)帲ㄟ^尋求法律適用，探尋解決相關(guān)問題的法律對(duì)策，具有十分重要的意義。

（一）堅(jiān)持誠實(shí)信用原則，維護(hù)合同契約精神

雖然我國不支持“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)，但是我國法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定并未明確禁止，因此一般來說，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同在滿足合同法規(guī)定的合同成立與生效要件后即合法有效，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持誠實(shí)信用原則，維護(hù)契約精神。以合同效力來約束雙方當(dāng)事人的行為，為其他“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)利人提供一種法律預(yù)期：雖然買賣行為不生物權(quán)效力，但仍產(chǎn)生債權(quán)效力，擅自違反國家規(guī)范性法律文件，例如國務(wù)院決定、國土資源部頒布的規(guī)范性法律文件，出賣“小產(chǎn)權(quán)房”簽訂“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同后又毀約的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因違反合同而產(chǎn)生的法律責(zé)任。當(dāng)惡意解除、撤銷買賣合同，買受人可以依據(jù)買賣合同要求其承擔(dān)違約賠償責(zé)任，可請(qǐng)求法院判令違約方返還合同金額、承擔(dān)違約責(zé)任、承擔(dān)損害賠償責(zé)任及支付利息等，通過認(rèn)可買賣合同的效力，并通過債權(quán)請(qǐng)求權(quán)來保護(hù)買受人的權(quán)益。

（二）保護(hù)有關(guān)權(quán)利人的利益，尋求執(zhí)行程序的創(chuàng)新渠道

“小產(chǎn)權(quán)房”在執(zhí)行程序中面臨的挑戰(zhàn)是指法院對(duì)案件作出判決、裁定后，依據(jù)有效的判決書、裁定書等生效法律文書進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人僅有的財(cái)產(chǎn)為“小產(chǎn)權(quán)房”時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理？鑒于“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)的特殊性，其不具備完整的物權(quán)，因此不符合法院執(zhí)行的程序及要求，依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，即可認(rèn)定為“執(zhí)行不能”，此時(shí)，法院應(yīng)裁定執(zhí)行中止或者執(zhí)行終結(jié)。要解決小產(chǎn)權(quán)房在民事執(zhí)行程序中司法困境，保護(hù)執(zhí)行申請(qǐng)人的利益，維護(hù)司法文書的既判力，應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有的司法執(zhí)行方式，尋求執(zhí)行程序的創(chuàng)新渠道，從而維護(hù)相關(guān)權(quán)利人的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）創(chuàng)新分割機(jī)制，維護(hù)社會(huì)秩序

通過閱讀大量案例發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段法院在審理涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的離婚案件中，對(duì)案涉“小產(chǎn)權(quán)房”作為“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)行分割。因“小產(chǎn)權(quán)房”的特殊性，法院不能將“小產(chǎn)權(quán)房”作為物權(quán)進(jìn)行分割，但是“小產(chǎn)權(quán)房”具備財(cái)產(chǎn)權(quán)益的屬性，因此可以對(duì)案涉的“小產(chǎn)權(quán)房”的“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”在當(dāng)事人之間進(jìn)行合理分割。此外，案涉“小產(chǎn)權(quán)房”可能存在增值等因素，雙方可以協(xié)商如何分割增值部分價(jià)值，協(xié)商不成可以找第三方進(jìn)行評(píng)估，如果存在增值因素，則使用房屋的一方應(yīng)當(dāng)給予另一方相應(yīng)的差額作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、小結(jié)

小產(chǎn)權(quán)房是法律問題和社會(huì)問題的結(jié)合體，反映了現(xiàn)行土地制度存在的不足。隨著小產(chǎn)權(quán)房糾紛事件越來越多地進(jìn)入大眾視野，為了保護(hù)權(quán)利人的相關(guān)利益，引導(dǎo)民事法律行為遵循誠實(shí)信用原則，應(yīng)合理看待小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力，弘揚(yáng)契約精神。在解決社會(huì)糾紛，定紛止?fàn)幍倪^程中不能教條主義，應(yīng)當(dāng)尋求創(chuàng)新渠道，引入新的靈活執(zhí)行機(jī)制。小產(chǎn)權(quán)房所面臨的法律問題是司法所無法回避的，應(yīng)當(dāng)深入分析其深層的成因，在現(xiàn)有的司法體制下，從保護(hù)相關(guān)權(quán)利人利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，來找到解決小產(chǎn)權(quán)房問題的法律對(duì)策。