榆林市煤炭資源開采生態保證金制度研究*

張 晶 司雪俠

榆林學院，陜西 榆林 719000

一、榆林煤炭資源開采現狀

榆林有著極為豐富的煤炭資源，但是榆林市的煤炭資源開采狀況卻不容樂觀。現在，陜西榆林正處于一個關鍵時期，既強烈要求發展經濟又迫切需要保護生態環境。與此同時，在資金、技術、觀念等多種因素的影響下，大多數煤炭產業所采取的開采生產手段都是掠奪式的，而在煤炭資源開采過程中，生態環境破壞難以避免。就目前情況來看，榆林正處于工業迅猛發展階段，資源密集型產業是其經濟社會發展的支柱，由此消耗了大量的煤炭等資源。而榆林位于我國西部，生態環境較為脆弱，在過度追求經濟效益的同時未能對生態保護予以高度重視，政府對于環境保護和污染控制的財政支持嚴重不足，最終導致了嚴重的環境污染和生態破壞，這也阻礙了榆林煤炭產業的長遠發展。

二、榆林市煤炭資源開采生態保證金制度基本概況

（一）煤炭資源開采生態保證金制度提出的背景

當代社會，經濟不斷發展，人民在追求經濟效益的同時也越來越關注生態效益。作為社會經濟發展重要推動力的采礦業，在開采煤炭等多種資源的同時也給生態造成了巨大的破壞，恢復礦山環境是極為重要的，所以，必須要建立起切實有效的礦山環境治理和生態恢復責任機制。長期以來，我國采取的礦山環境治理恢復制度便是生態補償費制度，也就是征收相應的補償費用，這雖然在一定程度上彌補了生態環境損失，但也存在較大的局限性，如標準低、缺乏激勵等。為彌補這種不足，在2006年，提出建立煤礦礦山環境治理和生態恢復責任機制，并在借鑒發達資本主義國家經驗的基礎上，提出了礦山環境治理恢復保證金制度。

（二）煤炭資源開采生態保證金制度發展研究

從2006年提出煤炭資源開采生態保證金制度到現在主要經歷了三個階段，也就是初始階段、形成階段和發展階段。經過多年的努力，我國煤炭資源開采生態保證金制度取得了一定的成果，并頒布了《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》。

（三）煤炭資源開采生態保證金制度的內涵

簡單來說，煤炭資源開采生態保證金就是為了在開采煤炭資源過程中保護并恢復生態環境，實現地區可持續發展而設置的相關資金，主要用于在煤炭資源開采過程中保護環境行為進行獎勵，由此一來便形成了獎勵機制，能夠在一定程度上調動企業治理恢復環境的積極性，這對于生態環境的恢復是極為有利的。在征收煤炭資源開采生態保證金時，需充分考慮煤炭資源開采所造成的生態環境破壞和環境污染帶來的經濟價值損失和礦區實際的生態環境問題和生態補償主體的經濟承受能力等多種因素。從理論上來說，煤炭資源開采生態保證金的上限便是生態環境服務價值損失補償，而下限則為修復礦區生態環境所需要的費用。

（四）煤炭資源開采生態保證金制度存在的問題

相較于西方發達國家而言，我國工業起步時間較晚，對環境污染問題的認識較為淺薄，由此我國環境污染問題在很長一段時間內都沒有得到相應的重視，我國走了一條先發展后治理的老路，在21世紀以來環境問題逐漸突出，環保問題開始受到越來越多人的重視，由此我國的煤炭資源開采生態保證金制度才開始起步。因此，在榆林煤炭資源開采過程中所實施的保障金制度存在諸多問題，可以概括為以下幾點：1.征收主體與被征收主體的不完全市場性；2.保證金征收標準過低，未能對煤炭資源開采過程中的破壞行為進行強有力的懲處，所起到的警示作用并不明顯，而用于獎勵企業保護資源和環境的資金也較少，所起到的激勵作用也不甚明顯；3.保證金形式單一，所征收的保證金大部分來源于企業在煤炭資源開采中的污染、破壞行為；4.保證金專戶比例少；5.保證金利用效率低，征收的保證金未能用到實處，出現閑置、挪用等情況，對生態環境的恢復產生不利影響；6.管理模式混亂，未能形成完善的管理制度、方式、監管模式等。

三、如何完善榆林市煤炭資源開采生態保障金制度

與西方發達資本主義國家相比，我國的煤炭資源開采生態保障金制度起步時間較晚，發展還不夠完善，就制度、管理方式、內容、監察等方面而言遠遠達不到發達國家水平。為了促進榆林礦山環境治理和生態恢復，就必須促進煤炭資源開采生態保證金制度的應用與完善，在此基礎上，提出如下建議。

（一）完善相關法律法規

法律是一個社會強有力的行為規范，法律條例的制定應符合當下時代發展的要求。完善煤炭資源開采生態保證金制度，離不開相應的法律支持。追求經濟效益與生態效益的統一是時代發展的必然要求，但是就目前來看，我國僅頒布了《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》，而無法滿足社會發展需求。面對煤炭資源開采生態保證金制度中存在的管理不完善、保證金征收標準未統一、保證金征收主體與被征收主體的不完全市場性等諸多問題，就必須充分借助法律，只有這樣才能夠真正實現經濟效益與生態效益的統一。

（二）加大監管懲罰力度

完善煤炭資源開采生態保證金制度一個強有力的措施便是加大監管處罰力度。對于在煤炭資源開采過程中肆意破壞、污染環境和資源的行為要及時阻止并予以相應的處罰，在原有的煤炭資源開采生態保證金制度中存在保證金征收標準過低的問題，即使出現污染破壞環境的行為受到的懲罰也是較輕的，很難起到警示作用，因此，必須要加大監管懲罰力度。

（三）強化市場機制，引入第三方

市場在資源配置中占據決定性地位，因此我們在完善煤炭資源開采生態保證金制度的過程中需強化市場機制，充分發揮市場的資源配置作用。與此同時，然而市場經濟具有盲目性、滯緩性等缺陷這就需要引進第三方進行監管，監督管理機制。就目前情況來看，若想完善榆林市煤炭資源開采生態保證金管理制度，就必須建立起相應的保證金管理機制。但是，并未建立起完整且成體系的保障金征收監管體系。倘若煤炭資源開采生態保障金管理制度不完善很容易出現征收的保證金被挪用、亂用或者是閑置等諸多問題，而對于那些已經出現苗頭的煤炭資源開采生態保證金管理問題，也未能及時察覺并糾正，難以真正保障并恢復生態環境。

（四）構建環境污染責任保險制度

當今全球自然環境及生態環境日益惡化已經成為共識，一味地追求經濟利益，人類已經付出了資源耗竭、生存環境惡化、健康受損等代價，進行環境保護戰略合作和發展綠色經濟成為當前促進可持續發展戰略的重要途徑。基于這樣的社會現實，可持續發展服務的綠色金融服務項目開始出現，保險業也逐步成為環境保護和綠色經濟的重要組成部分。因此，為了更好的促進煤炭資源開采生態保證金制度的完善與發展，應充分結合環境污染責任保險制度，這樣一來就能夠在很大程度上減輕保護并恢復生態環境所帶來的資金壓力，而達到經濟效益與生態效益的統一。

綜上所述，擁有極為豐富煤炭資源的榆林市在煤炭資源開采過程中出現了環境污染資源破壞等諸多問題，為實現可持續發展，建立生態保證金制度是極為必要的。通過完善法律法規、強化市場機制以及結合環境污染責任保險制度等多種措施完善煤炭資源開采生態保證金制度對于實現經濟效益和生態效益的統一是極為有利的。