內外勾結騙取國家拆遷補償款案件法律適用問題初探*

王川平 徐 威 劉 帥

四川省人民檢察院，四川 成都 610031

一、問題的提出

近年來，征地拆遷領域職務犯罪案件頻發，國家工作人員與被拆遷人內外勾結騙取國家拆遷補償款是其中常見的犯罪形式之一。這種行為一方面造成了國家財產損失，另一方面引發了社會公眾對政府拆遷公信力的質疑，亟需予以嚴厲打擊。然而，筆者在工作中發現，當前司法實務中關于內外勾結騙取國家拆遷補償款行為的法律適用非常不統一，突出表現為對國家工作人員行為的定性分歧大。為了更全面地掌握相關情況，筆者對S省檢察機關2015年至2017年辦理的內外勾結騙取國家拆遷補償款一審案件進行了調研，進一步發現：對于類似行為，不同地區（地級市）的處斷迥異，甚至是同一地區的不同區縣也存在明顯認識分歧。有鑒于此，本文對S省檢察機關2015年至2017年相關案件法律適用方面存在的問題進行了初步概括，擬通過類型化研究剖析相關問題成因，提出若干關于法律適用意見，以期促進相關案件的公正處理，引導國家工作人員和被拆遷對象依法理性對待拆遷工作，減少社會不穩定因素，促進國家經濟社會和諧發展。

二、內外勾結騙取國家拆遷補償款案件中的法律適用問題：以S省的實踐為例

（一）對國家工作人員行為性質認識分歧大，認定罪名不統一

對于國家工作人員利用職務上的便利幫助被拆遷人騙取國家拆遷補償款的，S省相關案件一審判決中對國家工作人員判處的罪名主要有貪污罪、受賄罪、濫用職權罪，有的案件認定單一罪名，有的案件認定同時構成數罪。例如李某涉嫌受賄罪、濫用職權罪一案（案例一），李某系某鎮紀委副書記兼拆遷小組組長，李某在某縣國家公路工程建設項目征地拆遷過程中，利用其職務之便，伙同其他參與拆遷人員接受被拆遷人請托，幫助被拆遷人虛報拆遷房屋面積等騙取國家拆遷補償款130余萬元，李某個人收受被拆遷人給予的感謝費50余萬元。檢察機關對李某以受賄罪、濫用職權罪提起公訴，法院以貪污罪對李某判處有期徒刑三年二個月，并處罰金20萬元。而對于幾乎同樣的情形，有的檢察機關以國家工作人員涉嫌貪污罪起訴，而法院卻判處受賄罪。例如張某某涉嫌貪污罪一案（案例二），張某某系某區土地征收辦負責人，張某某在國家某征地項目拆遷過程中接受被拆遷人王某等多名村民請托，收受被拆遷人王某等人的好處費60萬元，后幫助被拆遷人王某等人騙取國家補償款150萬元。檢察機關對張某某以貪污罪提起公訴，法院以受賄罪對張某某判處有期徒刑四年，并處罰金60萬元。還有的案件，檢察機關和法院均認定國家工作人員同時構成受賄罪和濫用職權罪。例如王某某受賄、濫用職權一案（案例三），王某某系某鎮武裝部部長兼拆遷辦負責人，其非法收受李某等人現金7萬元，為李某等人虛增拆遷安置面積套取國家拆遷補償款34萬元，法院認定國家工作人員王某某的行為構成受賄罪和濫用職權罪。

（二）對被拆遷人行為性質認識分歧大，法律適用不均衡

對于被拆遷人請托國家工作人員幫助其騙取國家拆遷補償款的，對被拆遷人行為性質的認定，司法實踐中同樣存在明顯分歧。司法機關認定被拆遷人構成的罪名主要有貪污罪、行賄罪、詐騙罪、合同詐騙罪和濫用職權罪，還有案件作無罪處理，對于作為行政相對人的被拆遷人的處斷呈現出明顯的不均衡特征。例如起某某涉嫌貪污罪案（案例四），起某某系某鎮被征地村民，起某某在國家某征地項目拆遷過程中，為能夠虛增自家拆遷房屋面積騙取國家補償款，其請托征地拆遷負責人張某某幫助其虛增房屋面積后送給張某某10萬元，張某某利用職務之便幫助其虛增房屋面積套取國家補償款31萬元。檢察機關對起某某以貪污罪起訴，法院對起某某以行賄罪免予刑事處罰。例如李某涉嫌行賄罪、合同詐騙罪一案（案例五），被拆遷人李某系某村集體土地租賃人員，其為騙取國家賠償款，在國家對某村集體用地征收過程中向負責征地拆遷的國家工作人員黃某某行賄20萬元，其提供偽造的虛假資料騙取了國家賠償款290萬元。檢察機關對李某以行賄罪、合同詐騙罪起訴，法院認定其僅構成行賄罪，對合同詐騙罪不予認定，且認為其騙取國家補償款物的行為也不構成其他詐騙類犯罪。例如王某涉嫌行賄罪、合同詐騙罪一案（案例六），王某在國家對其所在村集體用地征收過程中，向負責征地拆遷的國家工作人員行賄2萬元，王某以其親人之名制作虛假材料騙取價值220萬元的國家安置房。檢察機關對王某以行賄罪、合同詐騙罪起訴，法院對其以行賄罪、詐騙罪定罪處罰。

（三）法律適用地域差異明顯

通過調研，筆者發現對于類似案件的處理，呈現出明顯不合理的地區性差異。以對國家工作人員的處理為例，對于收受被拆遷人的財物后幫助被拆遷人多獲得拆遷補償款的行為，有的地區法院通常認定構成受賄罪，有的地區法院則通常判處貪污罪。如D市Z縣和D市J區2015年至2017年的8起案件（含前述案例一），對國家工作人員的行為均以貪污罪論處。相比之下，Y市辦理的8起案件，7起案件（Y市M區法院、Y市Y區法院）對國家工作人員的行為均判處受賄罪，1起案件（Y市M區法院）則判處同時構成受賄罪和濫用職權罪數罪（即前述案例三）。而在被拆遷人行為的罪名認定問題上，同樣存在一定差異。如P市D區辦理的4起案件中，4起案件檢察機關均以貪污罪起訴，而法院對其中2起認定貪污罪，另外2起則認定行賄罪（含前述案例四）。但實際上，4起案例中被拆遷人犯罪的過程和手段并無本質差異。由此可見，在內外勾結騙取拆遷款的處置問題上，不僅存在市域差異，還存在同一市轄縣區差異。

三、當前法律適用中存在問題的成因分析

（一）案件本身的復雜性是造成法律適用不統一的重要原因

1.內外勾結騙取國家補償款物的行為，通常侵害多重法益，致使如何認定罪名較為困難。譬如，編造虛假材料騙取國家補償款的行為造成國家財產流失，侵害國家的財產權益；國家工作人員收受被拆遷人財物的行為，損害國家工作人員職務行為的廉潔性；國家機關工作人員故意不正確行使職權致使國家財產損失的行為，既侵害國民對國家機關公務的客觀、公正、有效的執行的信賴，又致使國家利益遭受重大損失。實踐中，由于個案千差萬別，導致不同案件侵害的法益有所不同，不同法益受損程度不同，一定程度上決定了案件處理方式的多元化。

2.內外勾結騙取國家補償款物的行為是否認定及如何認定共同犯罪存在諸多難點。（1）是否應認定為共同犯罪因案而異。譬如，被拆遷人請托國家工作人員利用職務便利幫助其多獲得補償款的案件，顯然屬于賄賂犯罪，宜將國家工作人員認定為受賄罪，被拆遷人認定為行賄罪，而不宜將此類對合犯視為共同犯罪。（2）雖然國家工作人員和被拆遷人可能作為同一案件，但由于二者行為侵害的法益并不相同致使可能存在僅認定部分共同行為是共同犯罪的情況發生。例如，國家工作人員為了侵吞國家財產主動找被拆遷人通過多虛構拆遷面積多獲取國家補償款后共同私分的情形，國家工作人員和被拆遷人屬于貪污罪的共同犯罪，但國家工作人員同時還可能存在審核資料等過程中故意不正確履行職責而涉嫌濫用職權罪的可能。

（二）相關法律規定和司法解釋繁多復雜，是準確適用難度較大的直接原因

1.詐騙罪、受賄罪、貪污罪、行賄罪和濫用職權罪涉及《刑法》第266條、第382條、第383條、第385條至第390條、第397條等多個條款。僅通過刑法條文，很難對相似個罪作出準確區分適用。如貪污罪的相關規定與詐騙罪之間存在法條競合的關系。國家工作人員采取騙取手段非法占有公共財物的，同時涉嫌貪污罪和詐騙罪。有學者指出，“在國家工作人員和被拆遷人共謀騙取國家拆遷補償款并收受被拆遷人財物的情況下，對國家工作人員的行為，……貪污罪、受賄罪和濫用職權罪三個罪名形式上都能夠成立”。①

2.關于受賄罪、濫用職權罪的相關司法解釋較多，且不同的司法解釋之間存在抵牾。2000年6月30日最高人民法院《關于審理貪污、職務侵占案件如何認定共同犯罪幾個問題的解釋》第一條規定“行為人與國家工作人員勾結，利用國家工作人員的職務便利，共同侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，以貪污罪共犯論處”。不少人以該條司法解釋為依據，認為凡是國家工作人員與被拆遷人勾結騙取拆遷補償款的，一律認定為貪污罪。不過，有的人卻認為，根據2012年12月7日最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第三條第二款規定“國家機關工作人員與他人共謀，利用其職務行為幫助他人實施其他犯罪行為，同時構成瀆職犯罪和共謀實施的其他犯罪共犯的，依照處罰較重的規定定罪處罰”，對于國家工作人員利用職務便利幫助被拆遷人騙取拆遷補償款的，同時構成濫用職權罪和詐騙罪共犯，應以處罰較重的詐騙罪定罪處罰。還有的人認為，應當認定為受賄罪和濫用職權罪，其依據是2016年4月18日最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十七條的規定——“國家工作人員利用職務上的便利，收受他人財物，為他人謀取利益，同時構成受賄罪和刑法分則第三章第三節、第九章規定的瀆職犯罪的，除刑法另有規定外，以受賄罪和瀆職犯罪數罪并罰”。

（三）不同地區間司法機關缺乏有效共識是造成不合理地區性差異的客觀原因

從前述S省的相關情況不難看出，對于類似案件的處理，不僅出現了市域差異，甚至出現了同一地級市下轄區縣間的差異。可見，上級司法機關對下指導出現真空地帶是造成地區間不合理差異的重要原因。首先，各地區之間缺乏必要充分的溝通交流。近年來，征地拆遷領域的犯罪頻發，然而司法機關卻并未專門就該領域相關犯罪的法律適用問題召開專題座談會，制發有針對性的指導性文件。在某種程度上，各地區間缺乏橫向比較，均有在本地執法歷史下“各自為政”之嫌。其次，地方司法具有的相對封閉性是導致該問題的又一原因。無論是相關案件的當事人或是上級司法機關，通常首先關注案件所在區同類案件的法律適用情況，而很少主動去考察同一市轄其他區縣的案件處理情況，遑論其他地市司法機關的處斷情況。這一方面體現了司法的獨立性，即不同司法機關均有一定的獨立性和一定程度的自由裁量權。不過，這種獨立性還引發了司法公正的相對性，即只有同一法院審理的類似案件才更有可能獲得相同的裁判結果。

此外，司法人員的認識差異是造成法律適用分歧大的重要原因。除去司法人員因循舊例以規避司法責任的原因外，由于教育背景、工作經歷、個人性格等方面存在的差異，不同司法人員主觀上對法律的認識和理解存在較大分歧，無疑也是造成前述困境的重要原因。

四、關于法律適用的若干思考

（一）堅持主客觀相統一的定罪原則，合理區分此罪彼罪

主客觀相統一的核心要求，一是法官應從客觀實際出發，實事求是，反對定罪時的主觀主義傾向；二是在犯罪成立標準上的主觀與客觀的統一，即實體上堅持主觀標準與客觀標準的有機統一。②認定罪名要充分兼顧考慮主客觀因素，力求做到主客觀相統一，避免客觀歸罪或者客觀免責等情形發生。譬如，貪污罪和詐騙罪在主觀方面有一定的相似性，二者均以非法占有財物為目的，僅憑主觀意圖難以區分彼此和準確適用法律。不過，二罪名在客觀行為方面則存在較為顯著的區別。貪污罪是利用職務便利“化公為私”，詐騙罪則主要通過虛構的行為讓受害人在被騙的情況下交付財物。質言之，貪污罪得逞的主要原因是國家工作人員的職權便利，而不是欺騙手段如何高明；詐騙罪得逞的主要原因是欺騙行為使受害方陷入錯誤認識。

（二）結合具體行為及其危害后果，準確認定罪名和判處刑罰

罪刑相適應，一方面是指刑罰與已然的犯罪的社會危害性程度相適應，另一方面是指刑罰與未然的犯罪的可能性大小相適應。③堅持罪刑相適應的刑法原則，除了前述準確適用罪名的要求外，還要求準確認定主從犯和準確認定罪數。罪刑相適應原則在司法貫徹執行中存在著諸多突出的問題，量刑不當較為普遍，既有立法原因，也有司法原因。由于受立法規律和條件的限制，從司法本身入手解決量刑問題，已成為刑事司法面臨的一項緊迫任務。④在國家工作人員與被拆遷人共同勾結騙取國家拆遷補償款的犯罪中，通常會有一方發揮主要作用，而另一方則僅發揮輔助作用。因此，適用法律時一定要準確認定誰是共同犯罪的起意者、組織者和積極實施者，由此判斷哪一方應認定為主犯。在能夠認定主從犯的情況下，全案罪名通常按照主犯的罪名認定。而對于罪數問題，首先是要查明刑法和相關司法解釋有無特殊規定，然后再根據個案情況作出認定。通常的做法是，在法律有特別規定的情況下從其規定。在法律規定不明或者在是否認定為數罪存在一定分歧的情況下，關鍵要看如何處理有利于案件的社會效果，對行為人做到罰當其罪，確保“任何人均不能從其不法行為中獲益”。

（三）加強征地拆遷領域司法專業能力建設，引導法律適用統一均衡

黨的十九大報告明確指出，當前我國社會的主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。⑤如果將該論斷應用于司法領域，當前司法領域存在的主要矛盾則是人民日益增長的公正司法需要與不平衡不充分的法治發展之間的矛盾。如何發揮司法智慧降低地區間發展不平衡不充分對公正司法的影響無疑需要每位法律人認真加以思考。由于法律本身不可能事無巨細，使得法律適用過程中或多或少留有司法自由裁量的余地。司法自由裁量權如何運用影響甚巨。運用得當，則會讓民眾感受到司法的公正，運用不當則會成為詬病司法不公的口實。具體到征地拆遷犯罪領域而言，省級以上司法機關宜通過選取典型案例提煉裁判要旨和加強對司法人員的培訓等方式，加強對類案的指導。同時，還要暢通司法交流機制，定期評查相關案件，以統一司法尺度。先實現省內司法理念原則政策相對統一，后可逐步探索構建全國相對統一的司法尺度，甚至可以推動由兩高出臺專門的司法解釋。唯有如此，才能讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義，有更多、更實的獲得感、幸福感和安全感。

注釋：

①孫國祥.內外勾結騙補行為的定性研究.人民檢察，2017（15）.

②苗生明.論主客觀相統一的定罪原則［J］.政法論壇（中國政法大學學報），1998（2）.

③陳興良.論我國刑法的發展完善——關于罪刑法定、罪刑相適應原則的思考［J］.中國法學，1989（3）.

④張屹.罪刑相適應原則的司法實現［J］.法學，2004（1）.

⑤本書編寫組.黨的十九大報告輔導讀本［M］.人民出版社，2017，10：11.