多元糾紛解決機制下行政裁決制度再設計

秦 迪 徐福山

中共長春市委黨校，吉林 長春 130000

一、行政裁決之內涵界定

（一）行政裁決的涵義

行政裁決的定義應當從我國行政裁決制度的規定出發，從現存法律規定可以發現，我國的行政裁決并沒有泛化到涵蓋一系列行政行為，也沒有包含行政爭議的范疇。至于其他學者概念中提到的種種限制條件如民事爭議的范圍、是否居間裁判、是否要與行政管理有關等等，這些條件無需在概念中著重強調體現，一方面種種條件限制對于不同的行政裁決制度設定來說都是特殊的，需要具體問題具體分析，不可一概而論；另一方面也為今后的制度發展留有余地，以免禁錮制度的擴展。

（二）行政裁決的性質

有觀點認為行政裁決是行政行為，也有觀點認為，行政裁決既有司法裁判的特征，又保留了行政活動的天然屬性，應當稱行政裁決為“準司法行為”。但筆者認為，與其說行政裁決含有明顯的司法程序的特征，如居中裁判，依申請啟動等，不如說諸如此類民主與法治制度青睞的制度特性更多地被運用在司法程序中。無論是行政裁決還是行政復議抑或是行政處罰，都應當按照“司法化”的程序來進行。但這并不能說明行政裁決是一種司法行為，此中體現的是在行政裁決制度中，程序正義被更加明顯的強調。因此，行政裁決依托行政機關的強制力進行，其作為行政機關化解糾紛、實現行政管理的一項制度，同其他行政行為一樣不具有終局性，行政機關作出后仍然要接受司法審查，充分說明行政裁決的性質是行政行為，而非司法行為。

二、對行政裁決制度之重新審視與反思

（一）行政裁決制度的合理性分析

從上世紀九十年代開始，立法上逐步削減了有關行政裁決的規范，行政裁決的輻射范圍大大限縮。如今，行政裁決僅適用于行政專業性極強的自然資源領域、知識產權領域以及國有資產領域。但也應當意識到，在訴訟成本較高且效率較低的當前時期，行政裁決以其獨特的優勢在糾紛解決機制中仍應發揮其應有的作用。

1.正當性基礎

行政機關介入民事糾紛領域，一方面關系到國家與社會的界限問題，另一方面關系到不同國家機關權力配置問題，因此，是否授權其解決民事糾紛及權力行使的方式，應由立法機關以法律的形式予以確認。①從我國現實看，行政機關行使對于特定民事糾紛的裁決權，均有明確的法律授權依據。而且立法授權本身充分考慮到行政機關解決特定領域糾紛的專業性、實效性，是現實且合理的。②

2.合理性證成

隨著社會分工的加速，行政裁決專業性特點突出起來。從成本效益來看，通過訴訟解決爭議，雖然在一定程度上能滿足當事人對正義的需求，但是也要付出相當大的訴訟成本。相較之下，行政機關解決與行政管理密切相關的民事爭議則相對簡便，成本較低。③在證據調查和事實認定方面也有一定優勢，如在林地權屬爭議中，行政機關可能會對先前為一方當事人基于承包等原因占有使用林地的法律事實予以確認，并頒發確權證書，對爭議的處理更加高效便捷。

（二）對現行行政裁決體制的反思

行政裁決以其低成本、高效性、便捷性和專業性在多元化糾紛解決機制中發揮出十分積極的作用，有效緩解了司法機關的壓力。但現有行政裁決體制也存在諸多形式與實質上的問題。本文主要從以下兩個方面進行反思：

1.立法上的混亂

通過梳理有關行政裁決的法規范，發現對于行政裁決，立法中多以“處理”指代，而不是直接表述為“裁決”。表述為“處理”的法規范，多集中在自然資源確權領域；表述為“裁決”的法規范，多集中在知識產權領域；表述為“裁定”的法規范僅有《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》等。且在同一事項的行政裁決中，也存在著上下位法名稱規定不一致的情況。如有關礦產勘查范圍、礦區范圍爭議的裁決中，《礦產資源法》以“處理”指代行政裁決，而其下位法《礦產資源法實施細則》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》均表述為“裁決”。這在一定程度上影響了法律理解與適用的準確性，法律規范的語焉不詳帶來了實踐操作和理解的困境，這是亟待予以明確的問題。

2.訴訟救濟選擇上的混亂

在訴訟選擇上，現行有關行政裁決的法律對于相關民事爭議設置了“或裁或訴”以及“先裁決，后訴訟”的解決模式。在規定“或裁或訴”的知識產權侵權糾紛領域，由于行政裁決和訴訟是同時并列供當事人選擇的糾紛解決機制，提起民事訴訟本無爭議。而自然資源（土地、林木林地、草原）權屬爭議領域，行政機關的處理置于訴訟之前，如對行政機關的處理決定不服，而后可提起何種類型的訴訟是一個問題。如提起行政訴訟，重點在于審查行政裁決的合法性問題；提起民事訴訟，主旨在于對原爭議作出實質性處理。而現行法并未對裁決后進入訴訟的渠道選擇作出明確規定。

三、行政裁決制度之完善

（一）行政裁決制度基本原則

行政裁決的原則是指反映行政裁決的基本特點、一般規律，其貫穿了整個行政裁決制度，對行政裁決制度構建和裁決活動具有普遍意義。首先，行政裁決制度的構建必須遵循中立裁判原則。該原則是指在裁決活動中任何人不能作為自己案件的法官，裁判者不能偏心，必須保待不偏不倚的立場，平等地對待糾紛的雙方當事人；其次，必須遵循公開裁判原則。④公開裁判原則是指行政裁決機關裁決當事人之間的爭議除法律規定的特別情況外，裁決過程和裁決結果必須公開進行，對象包括對當事人公開和對社會公開。公開裁判原則不僅有助于提升當事人對裁判結果的信任，更對樹立法律權威，提升行政裁決使用率有重要意義。

（二）行政裁決程序重構

1.下放行政裁決權

目前我國關于行政裁決受案范圍的規定散落于各法律法規規章之中，共涉及15類民事活動，涉及25件法律法規規章。其中由法律創設的有9項，行政法規創設的有6項，地方性法規有4項，部門規章創設的有6個。其中“對植物新品種侵權案件的裁決”、“國有資產的經營權”、“使用權爭議裁決”、“對集成電路布圖設計使用費爭議以及侵權爭議的裁決”、“對仿制中藥保護品種使用費爭議的裁決”、“互聯網域名侵權爭議裁決”、“對拆船污染損害賠償案件的裁決”和“對民間糾紛的裁決”的創設并無上位法律依據，由行政法規規章設定行政裁決即行政機關自設行政裁決，由于行政裁決除了具有具體行政行為的性質外，其特殊的運行模式也使其帶有強烈的行政司法性質，因此該種未經全國人民代表大會授權即由行政機關設定行政裁決的實踐做法值得質疑。⑤但是，將行政裁決創設權適當授權給地方性法規、政府規章有助于行政裁決適用率。行政裁決可以發揮行政主體的專業性和技術性優勢，積極主動行使職權調查證據和認定事實。⑥地方權力機關和行政機關結合地方特色，創設針對特定事項的行政裁量權，配套地區統一的裁決程序以充分發揮行政裁決的優勢，更能激發行政裁決制度的活力。

2.建立統一的裁決程序

遵循行政裁決制度的基本原則，我國行政裁決程序可以從以下幾個方面進行制度設計，首先，應當有獨立的行政裁決程序。在立法上，應該有專門和獨立的行政裁決程序的規定，或者作為行政程序立法的專門一章進行規定，但具有普遍適用范圍的行政裁決程序在制定上必須具有一定的抽象性，對行政裁決主體的資格、行政裁決的權限、裁決主體的義務、裁決的必備程序和裁決的救濟方面做框架式規定。其次，實現行政裁決類型化。在制定獨立的行政裁決程序的基礎上，為兼具實質正義和效率的要求，有權主體應當根據裁決案件分屬領域的特性，在統一裁決程序的基礎上，制定符合本地域、本業務領域的特殊裁決程序。例如，按照業務領域可以分為：知識產權領域的行政裁決、資源行政裁決、房屋拆遷安置補償裁決等，在當前多元糾紛解決的要求下充分利用行政裁決的制度優勢化解矛盾。

注釋：

①趙銀翠.行政過程中的民事糾紛解決機制研究［M］.北京：法律出版社，2012.21.

②周佑勇，尹建國.我國行政裁決制度的改革和完善［J］.法治論叢，2006（5）：32-39.

③王名揚.美國行政法（上卷）［M］.北京大學出版社，2016：234.

④張樹義.糾紛的行政解決機制研究：以行政裁決為中心［M］.北京：中國政法大學出版社，2006.45.

⑤葉必豐，徐鍵，虞青松.行政裁決：地方政府的制度推力［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012（02）：7-21.

⑥李先偉.多元化糾紛解決機制中的行政裁決權［J］.北京科技大學學報（社會科學版），2010（2）：77-83.