政府購買居家養老服務的問題研究

劉施妤

沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110000

一、簡述我國政府購買居家養老服務

截止至2019年6月，我國的人口總數從建國初始的4億增加到現在的14億，60歲及以上的老年人人口占總人口的13．26%。依照聯合國規定，當一個國家60歲及以上的老年人超過人口總數的10%時，將認定其步入老齡社會，我國便是如此。為此，國家逐步放開二胎政策，積極開展應對老齡化的行動，但依舊不可小覷人口老齡化帶來的危機，尤其是老年人人數增多所導致凸顯的養老問題。居家養老是一種常見的養老模式，是指老人在家里養老，既接受家里的照顧又接受社會化的養老服務。

在政府購買居家養老服務的過程中涉及三方主體，分別是政府、社會組織、接受服務的對象。社會組織要符合一定的資質條件，由于受服務群體不能達到老年人全覆蓋的程度，所以接受服務的對象也需受一定條件的限制。政府在合同中擔任監督者，負有保障合同順利實施的義務，需要在合同訂立前合理應用政策、籌備好資金，在合同履行過程中對社會組織進行監督，并在受服務者合法權益遭受侵害時予以保護。提供服務的社會組織要在簽訂合同之后依約履行、接受政府監督并獲得報酬，接受服務者則享有接受服務、合法權益遭受侵害時請求救濟和補償的權利。

該合同屬于涉他合同，對于合同規定的某些特定義務，簽訂雙方并非直接向對方履行，而是向合同雙方以外的第三人直接履行，使第三人成為合同的直接受益人。簽訂合同使政府與社會組織之間形成民事法律關系，既可以保護雙方權益又可以同接受服務的第三方聯系起來，為接受服務者的合法權益提供更好的保護途徑。

二、當前政府購買居家養老服務存在的不足

（一）法律依據不明確

在當今法律體系中，沒有法律明文規定了政府購買居家養老服務，關于政府購買的相關法律法規也都散落在多部法律當中，且規定的內容過于籠統。在《政府采購法》中，國家對“貨物”和“工程”的具體內容做出了明確規定，但對“服務”的具體指向規定的非常模糊。政府所購買的居家養老服務不同于其他服務，它所面向的是老年弱勢群體，除了打掃衛生、照顧日常起居、基本身體檢查等“硬性需求”以外，還有精神慰藉、文體娛樂等“柔性需求”。而在當前是法律體系中，缺乏相關規定。

（二）居家養老服務的購買方式和內容不規范

有關居家養老服務的購買方式的規范分布于《政府采購法》和《招標投標法》當中，主要分為，形式性購買和委托性購買兩種。形式性購買是由政府下設一個行政機構，提供技術、資金和場地。委托性購買是指政府委托獨立于存在的社會組織，由其代替政府履行義務。政府傾向同與之聯系密切、社會影響力較大的企事業單位或社會組織合作，整個購買過程沒有實現市場化，缺乏競爭性。因此出現了行業壟斷的狀況，致使一些有能力承擔的社會組織根本無法進入該領域。

再者，人們的受教育程度有高低之分，政府在購買服務時對當地老年人的需求缺少調查，導致簽訂的服務合同在內容上缺乏規范性。政府購買居家養老服務，不僅是為了滿足老年人的基本養老需求，更是希望他們能夠有質量的安度晚年。居家養老服務的內容除了打掃衛生、照顧飲食、定期體檢以外，精神層面的服務也需要包含，應該進行全面的了解，盡量滿足老年人的需求。

（三）對提供服務者的法律規范缺乏

政府對提供服務的社會組織所承擔的權利與責任劃分不夠明確。形式性購買中，社會組織缺乏獨立性，沒有辦法完全以平等的姿態同政府對話，所以無法單純用契約關系約束政府和組織，導致在實踐中非常容易出現不承擔義務、推卸責任給政府的現象。

在試行的《政府購買服務管理辦法》中曾提到，居家養老服務的機構可以是民辦養老機構，也可以是公辦養老機構。相較而言，國家對公辦養老機構的政策更為優惠，導致公辦與民辦的競爭地位明顯不平等，極易造成行業壟斷的局面。雖然國家也在為民辦養老機構推出扶持政策，但事實上很難落實。

（四）對接受服務者的合法權益保護的不到位

政府與社會組織簽訂合同時，往往只會對具有硬性指標的服務行為進行規定，沒有對接受服務者如何保護自身合法權益免遭侵犯做出特殊說明。接受政府居家養老服務的群體多為子女不在身邊、經濟比較困難、年齡又較大的老年人，這部分人很難有能力在權益受侵害時采取措施有力維護。政府簽訂購買合同僅對硬性要求作出規定，沒有對心理關懷等“柔性需求”提出具體要求。

政府簽訂的購買居家養老服務合同是涉他合同，接受服務者作為第三方享受合同利益。提供養老服務是政府的職能，所以政府與組織之間不是普通的民事法律關系，為了防止社會組織把政府職能當做緣由不履行義務，因此也不能單純的依靠行政手段解決糾紛。接受服務者在合法權益受到侵害時采用哪種救濟方式，尚沒有明確規定。

三、政府購買居家養老服務的完善路徑

（一）明確法律依據

政府成功購買居家養老服務需要明確的法律依據，解決法律法規缺乏的途徑主要有兩種，一是對《政府采購法》進行適當修改，對購買居家養老服務進行系統規定，二是獨立立法。筆者認為，無論采用哪種都需要時間，在此之前國家應及時出臺相關政策，保證購買居家養老服務的行動可以順利開展。

（二）規范合同內容及形式

履行義務的社會組織與當地政府之間存在較為密切的聯系，并受政府的制約，因此務必要將購買方式和所購買的內容加以具體規定。在購買方式的選擇上，要結合地方政府的實際情況，務必確保公平競爭。尤其要給民營養老機構機會，給予他們政策傾斜，增強他們的競爭能力。在內容上，政府可以讓所轄社區加以輔助調查，由社區匯總至政府，讓政府更加詳細的了解當代老年人的養老需求。

（三）完善對提供服務者的規范

對提供居家養老服務的社會組織需要更為嚴格的規范，但事實上這類約束十分欠缺。這一問題民辦養老機構更為突出，因此需要對民辦養老機構提出更高的要求。只有對提供服務者進行有效規范，才能將居家養老服務落到實處。政府在簽訂合同以后不能撒手不管，應經常檢查，定期評估，從而保證居家養老服務的質量，還可建立退出機制，如果社會組織在提供服務的過程中因自身原因對老年人或政府的合法權益造成損害，政府有權隨時解除合同。

（四）對服務者的合法權益加強保護

當合法權益遭受侵害時，一般存在侵權和違約兩種責任，接受服務者可本著自愿的原則二選其一。政府與社會組織所簽訂的是涉他合同，老年人雖不屬于合同的當事人，但可因涉他合同而享有獨立的請求權。社會組織如果不按照約定履行合同，那么接受服務的老年人則可以以自己的名義提出請求，要求組織繼續履行或進行賠償。在購買居家養老服務期間，政府依舊具有養老的服務職能，因此即便是提供服務的社會組織存在過錯，也不可推卸疏于監管的責任。筆者認為，接受服務者的合法權益需要由提供服務的組織和政府共同保障，國家應該出臺相應的法規對賠償比例進行規定，要求組織和政府按比例給予賠償。

政府購買居家養老服務為養老問題帶來了新的解決途徑。雖然該項政策還存在許多不足，但是若提出合理的應對之策，則必使其趨于完善。未來也將更有利于幫助政府實現養老服務的公共職能，為老年人安度晚年提供有力保障。