涉檢信訪案件化辦理機制探索

姚金玨 盧 維 葛 飛

浙江省湖州市人民檢察院，浙江 湖州 313000

檢察機關的法律監督屬性決定了涉檢信訪本質上都是監督案件，而長期以來，許多基層檢察機關以普通信訪的辦事模式處理涉檢信訪，未能依法及時導入法律程序，未能嚴格依法辦理，引發后續重復信訪問題。探索涉檢信訪案件化辦理機制，依托統一業務應用系統納入案件化管理監督，是強化檢察法律監督，促進涉檢信訪矛盾化解的必然選擇。

一、當前涉檢信訪面臨的問題

（一）涉檢信訪趨勢分析

2013年以來，隨著涉法涉訴信訪制度改革的逐步落地和修改后三大訴訟法的實施，很多原本流轉在檢察機關外的信訪案件大量流入檢察環節。這其中很多是正常訴訟流程中已經不可能再解決的長期糾纏、不服的信訪案件，信訪量大幅增加，處理難度明顯加大。在全面深化改革的大背景下，檢察機關面臨的信訪形勢將更加嚴峻。主要表現在：一是民事行政監督類信訪將有明顯增加。新形勢下，檢察機關聚焦主責主業，實現轉型發展，從原來的反貪、公訴兩架馬車轉向刑事、民事、行政、公益四大檢察并駕齊驅，不服民事行政生效裁判的申訴案件仍將居高不下，公益訴訟作為檢察發展的新領域，也必將帶來公益損害的違法舉報和控告數量上升；二是訴訟違法犯罪類信訪將進一步增加，2012年民訴法明確將審判違法和執行監督納入檢察監督范圍，2012年刑訴法豐富和擴大了當事人和辯護人、訴訟代理人的訴訟權利，同時嚴格規范、限制了公檢法機關公權力的行使，加強了對權力行使的制約和監督。2018年新刑訴法保留了檢察院在訴訟活動法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權，當事人和訴訟參與人反映訴訟領域違法犯罪的控告申訴數量將日益增加。三是涉檢信訪處理難度進一步加大。涉檢信訪呈現案件類型多樣化、成因復雜化等特點，既有法律問題，也有政策問題；既有歷史問題，也有現實問題；法律關系、社會關系錯綜復雜。同時，當前已經進入深水區后的改革會觸及更多群體的直接利益，環境污染、食品藥品安全、安全生產、司法不公、瀆職失職等引發的群體性涉法事件會大量上升。如何暢通進口、減少積訪、疏通出口面臨全方位壓力。

（二）當前涉檢信訪工作中存在的問題

1．受理不規范。當前涉檢信訪的接收和分流處理仍存在較大的隨意性，尤其是反映偵查、審判、執行違法類的法律監督案件，很多都被當做普通信訪事項處理，或直接引導信訪人向當事機關反映，或將信訪件存查。有的地方甚至將不服公安、檢察、法院生效處理決定的申訴也當做普通信訪，未導入司法程序辦理就勸導信訪人息訴罷訪。出現上述問題的原因主要有兩方面，一是受案部門與辦案部門的溝通銜接不暢，許多業務部門只將不服判決裁定等法律文書的申訴作為案件，而對于司法人員違法辦案的控告，因受案標準不明，調查取證難，業務部門往往不愿接收。二是部分控申干警業務不精通，對于各類涉檢信訪的受理條件、主管部門及辦理程序不甚了解，因而未能及時規范受理。

2．辦理不及時。一些業務部門將主要精力放在依職權辦案上，主觀上對信訪事項沒有足夠的重視，認為信訪事項可辦可不辦，能不辦就不辦，沒有真正作為案件對待。尤其有的涉檢信訪類事項沒有法律規定的辦案期限，業務部門接收后大都未及時辦理，或直接作緩查、存查，或未經實體調查辦理就給出不予支持的處理意見，導致法律程序空轉。究其原因，一是缺少制度約束。目前，除不服法院判決的申訴類案件外，其他的涉檢信訪案件大都沒有明確具體的受案標準、辦案程序規范，導致許多信訪事項完全可以游離于法律程序之外而得不到監督制約。二是存在畏難情緒。申請檢察監督的案件大部分都是已經定案或是相關辦案部門正在辦理中的，監督工作開展難，加之一些信訪人存在纏訪纏訴傾向，讓辦案人員避之不及。

3．答復不到位。涉檢信訪的答復一直未有明確具體的規定，實踐中，各地關于涉檢信訪的答復時間、答復主體和答復方式都不一致，有的院只對辦理結果進行實體答復，而不作分流處理的程序性和階段性答復，對于未辦結或存查的案件就不予答復。有的院只作口頭答復，不愿出具書面答復，有的業務部門不愿直接接觸信訪人，出具辦理結果給控申部門答復，而控申部門對案件具體情況不清楚，只能告知處理結論，對當事人提出的理由無法進行有針對性的答復。

上述問題導致的直接后果就是重復信訪不斷，甚至產生了一批信訪老戶，信訪次數多達十幾次甚至幾十次，而且是同一信訪問題重復上訪、多部門頻繁上訪。這些積案有的涉及內容復雜，有的牽扯較多責任部門，有的屬于歷史遺留問題，有的在基層或是在首辦環節沒有處理好導致矛盾激化，問題越積越深。

二、涉檢信訪案件化辦理的必要性

涉檢信訪與普通信訪存在本質的差別，前者屬于司法案件，后者屬于信訪事項。普通信訪具有明顯的行政性、靈活性和長官意志性，辦與不辦主要取決于人的因素，只要領導批示，已經辦結的信訪也能重新啟動和改變。司法案件則具有程序性、穩定性和法律意志性，辦與不辦主要取決于法的因素，符合法律規定的必須依法按程序辦理，不符合法律規定的則不可能重新啟動。然而，長期以來，司法實務中將涉檢信訪的“案”混同于普通信訪的“事”，以“辦事化”方式處理涉檢信訪，導致司法案件信訪化，缺少辦案的規范性、程序性和嚴肅性，一定程度上限制了涉檢信訪人的訴訟救濟權利行使，影響了檢察權威和司法公信，導致信訪矛盾激化。面對日益嚴峻的涉檢信訪新形勢，為聚焦檢察監督的主責主業，破解信訪矛盾化解難題，需要積極探索信訪事項案件化的實現路徑。

（一）涉檢信訪案件化是落實涉法涉訴信訪改革的必然要求

2013年以來，中央政法委全面啟動涉法涉訴信訪改革，要求實現訴訪分離，改變集中交辦、行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法制軌道，由政法機關依法按程序進行處理。涉法涉訴信訪改革的核心就是要把涉法涉訴信訪事項導入司法程序，讓信訪的歸信訪，司法的歸司法。然而，五年來，仍然存在大量涉法涉訴信訪案件程序空轉，未依法導入法律程序或未經實體辦理，以及已經辦結的涉法涉訴信訪案件重復信訪，終而不結等信訪問題，改革實際成效未能完全顯現。根本原因在于司法機關仍然以“信訪”而非“辦案”的理念和方式在處理涉法涉訴信訪事項，缺少對涉法涉訴信訪事項的程序性規范和案件化管理。建立涉檢信訪案件化辦理機制，才能提升涉檢信訪辦理的剛性、司法性和嚴肅性，確保每個涉檢信訪依法處理，及時辦理，真正實現涉檢信訪處理的司法化。

（二）涉檢信訪案件化是落實群眾信訪件件有回復的具體舉措

2019年年初，張軍檢察長多次對“群眾來信件件有回復”工作作出重要指示，要求對群眾來信在一周內作出程序性答復，三個月內進行過程性或實體性答復。對群眾信訪做到件件有回復，是新時代控告申訴檢察主動適應我國社會主要矛盾變化、落實以人民為中心發展思想、滿足人民群眾司法需求的政治責任，是堅持創新發展新時代“楓橋經驗”、積極妥善化解檢察環節信訪矛盾糾紛、促進提升信訪法治化水平的必然要求。落實群眾信訪件件有答復，不僅要做好審查分流的程序性答復，更要做好案件辦結后的實體性答復，避免出現一轉了之、久拖不決、石沉大海的情況，答復既要及時高效，又要精準規范，避免出現答復不及時、錯誤答復等情況。信訪處理的規范化是落實群眾信訪“件件有回復”的基礎和前提。建立涉檢信訪案件化辦理機制，明確辦案期限和程序，實現案件化管理和監督，才能確保每個涉檢信訪都能依法按程序辦理，對信訪群眾的答復工作有理有據，真正實現“件件有回復”工作保障群眾權利、滿足群眾司法需求、提升群眾幸福感和滿意度的司法價值。

（三）涉檢信訪案件化是推動法律監督工作的重要路徑

監督線索不足是檢察機關法律監督工作開展難的一個重要原因。控告申訴制度不僅是對公民控告、申訴權利的落實和保障，也是檢察機關法律監督線索的重要來源。訴訟領域的違法犯罪隱蔽性強，除辦案機關外，只有置身其中的訴訟參與人清楚掌握一線案情，能夠為檢察機關提供及時準確的法律監督案源信息。群眾信訪尤其初信初訪中存在大量查辦價值較高的法律監督線索。然而，司法實踐中，出于對纏訪纏訴的恐懼心理，以及先入為主的“信訪無理”觀念，許多業務部門對群眾控告申訴的線索未能重視，或緩而不查，或單純抱著應付的心態走完程序，導致一些確有價值的監督線索未能得到有效發揮。同時，由于群眾控告申訴舉報得不到依法及時辦理和答復反饋，一定程度影響了群眾對檢察機關法律監督的信心，間接導致法律監督線索來源的減少。通過實行信訪事項案件化，建立一整套嚴密的程序規范和管理流程，提升強化涉檢信訪辦理的剛性，倒逼辦案人員認真審查、依法辦理，確保每一個群眾反映的訴訟監督線索都能得到全面深入的調查審查，真正發揮群眾控告對檢察機關法律監督工作的線索價值。

三、涉檢信訪案件化辦理機制探索

辦理群眾信訪，是控告申訴檢察的重要內容，是檢察機關密切聯系和服務群眾、維護人民群眾合法權益、依靠群眾開展法律監督的重要途徑。檢察機關的法律監督屬性決定了涉檢信訪的案件化本質。長期以來，檢察機關以行政化的辦事模式處理涉檢信訪，與涉法涉訴信訪改革的要求不相符，也不利于涉檢信訪矛盾化解。涉檢信訪案件化，就是要通過程序設計、流程監督和質量管理的一系列制度建設，讓涉檢信訪真正導入司法辦案程序，通過辦案模式開展法律監督，促進息訴罷訪。

（一）涉檢信訪案件化的基本條件

涉檢信訪案件化是指人民檢察院對檢察機關管轄的涉法涉訴信訪事項，以案件化方式規范辦理的工作模式。并非檢察機關接收的全部信訪事項都屬于案件化辦理范疇，只有檢察機關管轄的依法能夠導入司法程序的信訪才進行案件化辦理。一般來說，涉檢信訪案件化應當符合檢察主管、主體適格、有具體的事實和理由、可以導入法律程序四個條件。檢察主管是基本前提，對于不屬檢察機關管轄的信訪事項，控申部門只要根據信訪性質審查移送有關主管部門或告知信訪人向主管部門反映即可，不需進入信訪案件化辦理環節。主體適格是指信訪人依法具有控告申訴舉報的資格。控告申訴類信訪大都有特殊主體要求，例如不服法院判決的申訴主體必須是原案當事人，申請執行監督的主體必須是當事人或利害關系人等等，舉報類信訪則可以是任何公民。具體的事實和理由是核心要件，信訪類案件與其它案件的最顯著差別在于內容的模糊性和不確定性。特別是對司法人員的控告舉報，許多未能提出具體的事實和理由，僅是因不服生效裁判或其它法律文書而臆斷辦案人員存在違法犯罪，提出控告舉報的，不宜一律導入案件化辦理。應當由控申部門在審查分流時經過線索評估，認為信訪人能提出具體的事實和理由，需要經過審查調查的，才作為案件導入司法辦案程序。可以導入法律程序是審核性要件。司法案件的穩定性、終局性特征決定了涉法涉訴信訪都存在程序的終結。例如民事申訴和立案監督類申訴以一次為限，不服刑事裁判的申訴則可以逐級申訴，但同一檢察院不予重復辦理。對于已經全部走完相關法律程序的信訪事項不能再導入案件化辦理，符合依法終結條件的，可以根據《關于健全涉法涉訴信訪終結制度的意見》和《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》的規定申報終結或建議終結。

（二）涉檢信訪案件化的程序設計

涉檢信訪案件化設計，要具有一般案件的實體要素和程序要求，形成流程規制，始于線索受理，終于認定處理后歸檔，監督活動全程留痕，可追溯，可評價，凸顯檢察監督的屬性。涉檢信訪案件化的總體流程，大致可以分為線索受理、辦理、答復和結案四個步驟。

1．受理：控申部門對接收的群眾信訪，應當在七日內進行審查分流并將處理情況答復信訪人，自受理之日起，信訪事項進入案件化辦理模式。由于涉檢信訪案件類型多樣化，不同的信訪類別受案標準也必然有所區別。當前，不服法院生效裁判等文書類的申訴案件受理條件較為明確，而反映立案、偵查、審判、執行違法等的訴訟違法類控告舉報，則沒有具體的受案標準，信訪人需要提供哪些材料，是否要提供證據或證據線索，都不明確，實踐中各地受理標準把握不一。業務部門與控申部門對受案的認定標準也不統一，導致出現一些線索控申部門受理后業務部門不愿接收或不予辦理的情況。因此，需要建立各部門涉檢信訪案件辦理職責清單，明確各類涉檢信訪的受理條件、主管部門及辦理期限，避免出現業務部門對涉檢信訪不予接收、相互推諉或只收不辦導致的信訪積壓情況。

2．辦理：涉檢信訪案件類型分為控申部門自辦案件和移送其它業務部門辦理的案件。對于移送其它部門辦理的涉檢信訪，控申部門要做好審查分流、程序導入和跟蹤督辦工作，根據各類案件的辦理期限，在案件即將到期前進行跟蹤催辦。辦案部門確因法定事由未按期辦結，依法可延長辦案期限的，應向控申部門說明辦理情況，由控申部門對信訪人進行階段性處理情況答復。相關業務部門逾期未回復且未說明理由的，應當報告分管檢察長并通報部門負責人。控申部門自行辦理的案件，主要包括阻礙辯護人、訴訟代理人行使訴訟權利的控告申訴，以及反映本院違法的控告申訴。此外，還有移送業務部門辦理的涉檢信訪案件的審查受理，以及上級院和檢察長交辦、批辦的其它控告申訴。當前，除刑事申訴外，控申部門的自辦控告申訴案件均未納入案件管理范疇，辦理期限、辦案程序缺少規范化。要依托統一業務應用系統，將涉檢信訪受理及其它控申自辦案件真正納入案件化管理，實現涉檢信訪辦理全程、動態、實時流轉與監控。

3．答復：答復是信訪處理的重要環節，不僅關系信訪人的知情權，后續救濟權，也直接影響檢察機關的社會公信和群眾滿意度。涉檢信訪的案件化辦理，是信訪審查處理的案件化，也是信訪件實體辦理的案件化，因此，首先要做好涉檢信訪審查分流的程序性答復，即由控申部門在接收信訪件之日起七日內回復信訪人案件受理及分流情況，其次還要做好涉檢信訪辦理結果的實體性答復。涉檢信訪是檢察機關自行辦理的案件，因此必須做到實體結果上件件有回復，同時要強調答復的說理性和針對性。針對許多辦案人員不愿直接接觸信訪人，不聽取信訪人意見的情況，需要明確辦案人員的實體答復職責，做到誰辦理誰答復，控申部門協助做好教育勸導和矛盾化解工作，同時，為保障信訪人的知情權、表達權，涉檢信訪案件辦理應做到“兩見面”，即辦案過程中至少聽取信訪人意見一次，案件辦結后當面對信訪人答復至少一次。

4．結案：結案是信訪案件辦理終結的標準和方式。既然涉檢信訪以案件化的方式進行，就需要一案一檔，辦結歸檔。這既可以清晰地反映出檢察機關法律監督的具體內容，也為今后信訪案件的評查復查情況留下依據。與訴訟案件不同，信訪案件不宜簡單以某一種決定的作出確定為辦結標準，應當以“法律程序不再導入”為原則，參照《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》的要求，應當符合以下條件：（1）案件審查達到“案清事明”的標準；（2）信訪訴求處置到位。其中，對合法合理訴求，已經采納和解決；對缺乏事實根據或者不符合法律規定的訴求，不予支持，并向信訪人做好解釋疏導工作；（3）原案糾錯和瑕疵補正工作已經落實到位。辦結后的涉檢信訪應及時歸檔，建立司法檔案，明確卷宗裝訂和歸檔要求，歸檔內容包括信訪人遞交的信訪材料、審查（調查）報告、處理決定、答復反饋情況等，確保涉檢信訪案件辦理全程留痕。

（三）涉檢信訪案件管理監督體系構建

涉檢信訪的案件化辦理，除辦案程序本身，還需要配套的案件化管理機制，以權力配置、流程監控和質量評查三大元素構建監督制約體系，確保涉檢信訪案件化辦理的質量和效果。

1．權力配置：辦理涉檢信訪案件，主要涉及檢察長、主辦檢察官、檢察官三類人員職權的分配。檢察官助理、書記員主要協助檢察官工作，一般不存在可以自行決定的事項，故本文不予探討。檢察官是辦理信訪案件的責任主體，能夠自主接待控告、申訴、舉報人，接受犯罪嫌疑人投案自首，決定受理、審查分流信訪事項，開展案件調查，主持案件公開審查、代表檢察機關向信訪人通報辦理情況或宣布處理結果等。但涉及決定召開評估會、公開審查會，決定向相關單位或部門提出監督糾正意見，決定延長辦案期限，申報案件終結等職權，應當由主辦檢察官或檢察長行使。其中，涉及重大、疑難、復雜信訪案件或信訪案件處理中重大問題的，應當由檢察長或檢察委員會決定。職權的合理、有限分配有利于對辦案活動從程序上進行監督制約。

2．流程監督：2016年《人民檢察院案件流程監控工作規定》將控告、申訴、舉報類案件納入案件流程監控范圍，要求案件管理部門對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。但當前許多涉檢信訪并未納入案件化辦理和流程監控范圍。因此，需要完善統一業務應用軟件，將涉檢信訪以案件化形式納入統一業務應用系統，重點完善以下三方面設置：一是信訪的審查受理納入案件化管理環節，對信訪件的審查分流設置七日辦理期限，系統自動預警；根據權力配置完善系統文書，由書記員或檢察官助理提出受理與否及審查分流意見，員額檢察官審批決定。重大涉檢信訪或上級交辦的涉檢信訪事項的審查受理，由分管檢察長審批決定。二是控申部門自辦的控告、申訴案件，如控告本院違法、阻礙辯護人、訴訟代理人行使訴訟權利等，此類案件是需要開展調查審查等實體辦案工作的法律監督案件，應當實行員額檢察官輪案制和節點式流程管理，并嚴格依照《人民檢察院案件流程監控工作規定》進行管理監督；三是完善其它業務部門辦理的訴訟違法控告類案件設置。針對當前部分訴訟違法類案件辦案期限及導入案件類型不明等問題，完善細化相關業務部門接收控告申訴案件的模塊分類，明確各類控告申訴案件的辦案期限，避免出現涉檢信訪案件司法程序空轉。

3．案件評查：建立涉檢信訪案件評查機制。各檢察院成立由檢察長任組長、各業務部門負責人為成員的涉檢信訪領導小組，負責統籌涉檢信訪評查工作，涉檢信訪領導小組從各業務部門抽調員額檢察官組成辦案組進行具體的信訪案件評查工作。評查人通過審閱案卷，從案件事實認定、法律適用、證據采信、實體處理、辦案程序、法律文書及信訪事項處理等方面進行審查，必要時可以開展走訪、約談信訪人、原案承辦人、知情人等調查核實工作。涉檢信訪評查的重點應當包括案件辦理的程序是否合法、認定事實是否清楚、法律適用是否正確；信訪人反映的問題是否存在、信訪訴求是否合法合理，以及信訪風險評估等。評查結果作為評價檢察官辦案業績和能力水平的重要依據，納入業績考核評價體系，并記入司法業績檔案。對案件評查發現存在重大瑕疵或辦案違法并造成當事人重復信訪的，對承辦檢察官及相關責任人員依法追責。