我國應(yīng)急征用法律制度的不足與立法完善

于興江

中共安康市委黨校（安康市行政學(xué)院），陜西 安康 725000

我國的征用制度首先是在憲法中予以規(guī)定的。征用的通用定義是指為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)在緊急情況下對公民、法人、非法人組織的財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性使用，在使用結(jié)束后，將被征用的財(cái)產(chǎn)歸還給原主并給予一定補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)法律制度。征用只是使用權(quán)的改變，并不轉(zhuǎn)移所有權(quán)；實(shí)踐中以應(yīng)急征用最為典型，以應(yīng)對緊急狀態(tài)下的突發(fā)事件（如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等）進(jìn)行應(yīng)急征用為主。

全國人大常委會在2020年的工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“突出公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法，修改動物防疫法、野生動物保護(hù)法、傳染病防治法、國境衛(wèi)生檢疫法、突發(fā)事件應(yīng)對法、職業(yè)教育法”，應(yīng)急征用是應(yīng)急處置的有效措施之一，應(yīng)急征用法律制度既是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度的有機(jī)組成部分，也是突發(fā)事件應(yīng)急法律制度的有機(jī)構(gòu)成，有必要對應(yīng)急征用法律制度進(jìn)行系統(tǒng)研究，指出其不足，并在立法上予以完善，系統(tǒng)完備而操作性強(qiáng)的應(yīng)急征用法律制度有利于提高應(yīng)急處置能力，進(jìn)一步促進(jìn)國家治理制度的科學(xué)化、現(xiàn)代化。

一、我國目前應(yīng)急征用法律制度的主要規(guī)定及存在的不足

（一）我國目前應(yīng)急征用法律制度的主要規(guī)定

1．《中華人民共和國憲法》第十三條第三款規(guī)定了征用必須遵循法治原則、公益原則、補(bǔ)償原則三個(gè)根本規(guī)則，該條款是原則性、概括性的規(guī)定。

2．《中華人民共和國物權(quán)法》第四十四條規(guī)定了征用的法定事由必須基于緊急需要、征用必須返還財(cái)產(chǎn)并給予補(bǔ)償?shù)闹贫龋菦]有規(guī)定具體的征用程序。

3．2021年1月1日生效的《中華人民共和國民法典》有三個(gè)條款對征用進(jìn)行了規(guī)定，具體是第117條、245條、327條。三個(gè)條款規(guī)定了征用的法定事由必須為了公共利益和基于緊急需要、征用必須返還財(cái)產(chǎn)并給予補(bǔ)償?shù)闹贫龋c物權(quán)法相比，主要變化是：在征用的法定事由增加了“疫情防控”、征收的對象強(qiáng)調(diào)了對用益物權(quán)的保護(hù)，但是依然沒有規(guī)定具體的征用程序。

4．《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條具體規(guī)定了應(yīng)急征用制度，具體內(nèi)容是基于傳染病防治的公共利益需要，縣級、地市級、省級人民政府乃至國務(wù)院均有權(quán)在管轄范圍內(nèi)征用房屋、車輛、設(shè)施、設(shè)備，并給予補(bǔ)償。

5．《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于征用主要有五處規(guī)定，具體是第52條、第56條、57條、第63條、第66條。因突發(fā)事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件，突發(fā)事件應(yīng)對法在傳染病防治法的基礎(chǔ)上對應(yīng)急征用制度進(jìn)一步予以了完善。一是征用的主體除縣級、地市級、省級人民政府、國務(wù)院外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也有權(quán)在管轄范圍內(nèi)進(jìn)行征用；二是征用的范圍除房屋、車輛、設(shè)施、設(shè)備外，還有場地和物資；三是不及時(shí)歸還被征用人的財(cái)產(chǎn)或者不按規(guī)定給予補(bǔ)償，要被追責(zé)；四是作為被征用財(cái)產(chǎn)的單位和個(gè)人要配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施（包括征用措施）；五是被征用人不服從政府征用決定的，構(gòu)成違反治安管理處罰法的行為，要被追究法律責(zé)任。

（二）存在的主要問題與不足

1．《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》沒有對應(yīng)急征用作出具體的規(guī)定，反映了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》立法質(zhì)量不高、制度供給不足的現(xiàn)實(shí)，存在立法短板。

2．現(xiàn)有應(yīng)急征用制度的具體法律規(guī)定依然過于原則，缺乏具體操作性，缺乏對征用程序、征用方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征用法律責(zé)任等方面的具體規(guī)定。

二、完善我國應(yīng)急征用法律制度的立法模式與具體立法建議

（一）立法模式

目前的立法模式主要有兩種，一是獨(dú)立式，可由國務(wù)院制定《應(yīng)急征用條例》，但目前立法條件并不成熟；二是融合式，可以在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》修訂時(shí)，在應(yīng)急處置措施一章中專列一節(jié)規(guī)定應(yīng)急征用制度，這是目前可行的立法模式。

（二）完善我國應(yīng)急征用法律制度的具體立法建議

1．關(guān)于征用主體。除現(xiàn)行法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）級、地市級、省級人民政府、國務(wù)院有權(quán)在管轄范圍內(nèi)征用外，還應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的類型（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件），增加行政機(jī)關(guān)如縣級、市級的自然資源局、應(yīng)急管理局、衛(wèi)健委、公安局等單位作為征用主體，以便更好地體現(xiàn)應(yīng)急處置的效率優(yōu)先、防早防小的原則。

2．關(guān)于征用事由。必須是基于公共利益和緊急事態(tài)的需要，具體應(yīng)限定為突發(fā)事件，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，這四類突發(fā)事件均具有公益性和緊急性，有必要及時(shí)采取征用等應(yīng)急處置措施。

3．關(guān)于被征用人與征用對象。目前被征用人的范圍，主要包括兩類，一是被征用的單位，如學(xué)校、醫(yī)院等組織，其還可以細(xì)分為國有單位與民營單位；二是個(gè)人，如擁有挖掘機(jī)產(chǎn)權(quán)的業(yè)主。從這次抗擊傳染病的實(shí)踐看，被征用人還應(yīng)具體化，賓館、醫(yī)院、學(xué)校、體育場館等便于實(shí)施集中隔離措施的組織以及生產(chǎn)應(yīng)急物資的企業(yè)、便于運(yùn)送緊急醫(yī)療醫(yī)務(wù)人員的出租車公司等均應(yīng)屬于被征用人的范疇。也就是說，便于實(shí)施應(yīng)急措施的單位和個(gè)人均屬于被征用人的范疇。

關(guān)于征用對象，除現(xiàn)有法律規(guī)定的不動產(chǎn)和動產(chǎn)如房屋、場地、車輛、設(shè)施、設(shè)備、應(yīng)急物資等具體對象外，還應(yīng)增加與車輛、賓館、醫(yī)院、學(xué)校、企業(yè)相配套的勞務(wù)作為征用對象，如在實(shí)踐中為緊急需要征用出租車公司的車輛運(yùn)送醫(yī)務(wù)人員，僅征用出租車而無司機(jī)提供合格服務(wù)，則無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)；勞務(wù)的具體表現(xiàn)形式主要有賓館服務(wù)、生產(chǎn)勞務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)等形態(tài)。

4．建立預(yù)備征用名錄制度。為有效提高應(yīng)急能力，防止臨陣磨槍、倉促應(yīng)對，防止因信息不明存在重大安全隱患而導(dǎo)致發(fā)生坍塌等安全事故，需在平時(shí)將一些符合應(yīng)急征用條件的單位和個(gè)人納入預(yù)備征用名錄，建立預(yù)備征用名錄制度。在確定預(yù)備征用名錄時(shí)，可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析法、綜合評估法、成本分析法、安全評估法等方法進(jìn)行分類排名排序，名次順序靠前的，為優(yōu)先被征用單位。如黨校，因其有獨(dú)立校園與校舍、政治覺悟高、配合意識強(qiáng)、管理及服務(wù)能力好、執(zhí)行力高效、補(bǔ)償成本低、安全風(fēng)險(xiǎn)小等優(yōu)勢，在各地的預(yù)備征用名錄中就可以列為優(yōu)先的被征用單位。

5．關(guān)于補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)與評估。因?yàn)檎饔脤ο笫秦?cái)產(chǎn)使用權(quán)和勞務(wù)，因此補(bǔ)償方式只能實(shí)行貨幣補(bǔ)償方式；補(bǔ)償?shù)脑瓌t實(shí)行分類分項(xiàng)補(bǔ)償原則較為適宜。針對勞務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目主要是人工費(fèi)，為提高被征用人同意被征用的意愿和主動提供勞務(wù)的意愿，無論是國有單位還是民營單位，均應(yīng)實(shí)行公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；針對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目主要是財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)，因被征用人是國有、私有應(yīng)有所區(qū)分，如果是國有單位的，因財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)是國有資產(chǎn)，采取適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即是合理的，如果是民營單位或者個(gè)人的，因財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)是私有資產(chǎn)，采取公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是合理的。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的前提下，可以聘請價(jià)格評估機(jī)構(gòu)根據(jù)征用的財(cái)產(chǎn)數(shù)量和提供的勞務(wù)數(shù)量、實(shí)際使用天數(shù)、私有還是國有等因素依法進(jìn)行第三方評估，以確定具體的補(bǔ)償總額。

6．關(guān)于征用方式與征用程序。關(guān)于征用方式，應(yīng)采取兩個(gè)原則。一是先協(xié)商、后強(qiáng)制的原則。征用主體先與被征用人協(xié)商，達(dá)成征用補(bǔ)償協(xié)議；經(jīng)協(xié)商達(dá)不成征用補(bǔ)償協(xié)議的，才能作出征用決定，實(shí)施強(qiáng)制征用。二是先征用，后補(bǔ)償?shù)脑瓌t。由于征用屬于應(yīng)急處置措施中的一種，征用的時(shí)間、財(cái)產(chǎn)與提供勞務(wù)的范圍均具有不確定性，因此應(yīng)先征用，在征用結(jié)束后經(jīng)聘請的價(jià)格評估機(jī)構(gòu)依法評估，確定補(bǔ)償總額再一次性結(jié)算補(bǔ)償款。如果被征用人存在資金壓力，征用主體可以采取預(yù)付款的方式緩解被征用人資金困難。

在確定了征用方式基礎(chǔ)上，征用程序應(yīng)設(shè)計(jì)為七個(gè)環(huán)節(jié)和流程，即征用調(diào)查——征用決策——征用協(xié)商——征用決定——強(qiáng)制執(zhí)行——返還財(cái)產(chǎn)——兌現(xiàn)補(bǔ)償。這七個(gè)環(huán)節(jié)和流程系統(tǒng)完整、環(huán)環(huán)相扣、依序運(yùn)行。①征用調(diào)查環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)安排多人對擬征用的動產(chǎn)和不動產(chǎn)進(jìn)行征用調(diào)查，主要是兩項(xiàng)調(diào)查：一是資信意愿調(diào)查，其目的在于了解被征用人的資金、信用、信譽(yù)、被征用財(cái)產(chǎn)和勞務(wù)的合法性與安全性、提供勞務(wù)的能力和服務(wù)半徑、合作意愿的高低等事項(xiàng)；二是補(bǔ)償費(fèi)用調(diào)查，其目的在于測算財(cái)政預(yù)算金額與支出，并對合格被征用人的所需補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行比較與分析，確保補(bǔ)償費(fèi)用支出的合理性。通過調(diào)查，可以確定哪些單位和個(gè)人屬于合格的被征用人、哪些被征用人可以優(yōu)先被征用、本次征用到底需要多少錢等關(guān)鍵問題。對合作意愿高的被征用人，可以采取協(xié)商方法，通過簽署征用補(bǔ)償協(xié)議達(dá)到征用目的。②征用決策環(huán)節(jié)。在征用調(diào)查基礎(chǔ)上的征用決策主要要考慮安全性、可行性、合理性、合法性四個(gè)方面要求，在征用主體（誰去征？）、被征用人（征用誰？有幾類幾個(gè)？）、征用方式（如何征？）、補(bǔ)償費(fèi)用（花多少錢？）、通過征用能否實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)等問題作出決策，征用決策應(yīng)采取集體決策、并由法律顧問列席決策會議進(jìn)行合法性審查的模式為宜。③征用協(xié)商環(huán)節(jié)。在征用決策之后，如果經(jīng)過協(xié)商，被征用人與征用主體達(dá)成了征用補(bǔ)償協(xié)議，則直接可以履行征用補(bǔ)償協(xié)議，就不需要作出征用決定了；如果經(jīng)過協(xié)商，征用主體與被征用人達(dá)不成征用補(bǔ)償協(xié)議，又的確需要強(qiáng)制征用才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)的，則政府應(yīng)及時(shí)作出征用決定。④征用決定環(huán)節(jié)。一般常規(guī)，同意配合政府簽署征用補(bǔ)償協(xié)議的被征用人是絕大多數(shù)，需要作出征用決定的情況畢竟是極少數(shù)，為慎重起見，在作出征用決定書的主體應(yīng)是人民政府較為穩(wěn)妥，依然應(yīng)采取集體決策、并由法律顧問列席政府決策會議進(jìn)行合法性審查的方式以確保依法征用。⑤強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)。在征用決定書送達(dá)被征用人后，如果被征用人不予配合，則應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行，在此環(huán)節(jié)為防止發(fā)生財(cái)產(chǎn)爭議，政府應(yīng)申請公證處進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記公證保全，將被征用人的財(cái)產(chǎn)逐類逐項(xiàng)進(jìn)行公證登記；同時(shí)政府的應(yīng)急處置人員可以強(qiáng)行接管使用被征用人的財(cái)產(chǎn)。如，賓館業(yè)主拒絕征用，在政府的征用決定送達(dá)的前提下，公證處可以進(jìn)行賓館財(cái)產(chǎn)的逐類逐項(xiàng)的公證登記，同時(shí)政府人員可以接管賓館安排密切接觸者進(jìn)行集中觀察措施，公安機(jī)關(guān)可以追究賓館業(yè)主妨害公務(wù)的法律責(zé)任。⑥返還財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)。在征用結(jié)束后，征用主體應(yīng)及時(shí)向被征用人返還財(cái)產(chǎn)，在這一個(gè)環(huán)節(jié)，如果被征用財(cái)產(chǎn)有滅失的，征用主體應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。⑦兌付補(bǔ)償環(huán)節(jié)。財(cái)產(chǎn)返還以后，到底應(yīng)向被征用人需要支付多少補(bǔ)償費(fèi)用？在此環(huán)節(jié)，征用主體需聘請價(jià)格評估機(jī)構(gòu)依法依規(guī)據(jù)實(shí)進(jìn)行評估，確定補(bǔ)償總額，征用主體在經(jīng)依法審查后應(yīng)將審定后的補(bǔ)償資金足額及時(shí)地支付給被征用人。

7．關(guān)于法律責(zé)任。應(yīng)急征用產(chǎn)生的法律責(zé)任主要有兩類，一是征用主體的法律責(zé)任，主要表現(xiàn)為無權(quán)征用（如云南大理市人民政府強(qiáng)制征用重慶口罩案）、不及時(shí)返還被征用財(cái)產(chǎn)、不及時(shí)兌付補(bǔ)償資金等行為，讓責(zé)任單位承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任、讓責(zé)任人承擔(dān)政務(wù)處分的法律責(zé)任即可，不宜設(shè)置國家賠償責(zé)任，在應(yīng)急征用決策中即便是出現(xiàn)了“殺雞用牛刀”的現(xiàn)象（如多范圍征用、被征用人數(shù)量多等），也不宜進(jìn)行違法的否定性評價(jià)，不宜讓應(yīng)急征用決策者承擔(dān)國家賠償責(zé)任，因?yàn)檫@種決策的性質(zhì)屬于不確定性決策，否則就會使應(yīng)急征用決策者謹(jǐn)小慎微、不敢大膽決策、貽誤戰(zhàn)機(jī)，存在小傳染病釀成大災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)。二是被征用人的法律責(zé)任。被征用人拒不執(zhí)行征用決定或者拒不執(zhí)行達(dá)成的征用補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)接受行政機(jī)關(guān)的行政處罰；構(gòu)成妨害公務(wù)犯罪的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。

8．完善爭議解決條款。被征用人因征用決定、征用補(bǔ)償協(xié)議與征用主體發(fā)生爭議，按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》已經(jīng)設(shè)置了行政復(fù)議和行政訴訟制度，但是按照應(yīng)急法治的效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，應(yīng)依法適用《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的行政復(fù)議、行政訴訟期間不停止執(zhí)行的規(guī)定，否則如果因復(fù)議、訴訟而停止執(zhí)行，會對突發(fā)事件的應(yīng)急處置造成極為不利的阻卻執(zhí)行的效果，會導(dǎo)致應(yīng)急征用措施難以順利進(jìn)行。因此有必要進(jìn)一步在應(yīng)急征用法律制度中規(guī)定：行政復(fù)議、行政訴訟期間不停止執(zhí)行，以使?fàn)幾h解決條款更加完善。