行政機關行政訴訟應訴制度的現狀及完善分析

李夢珂

河南天綱律師事務所，河南 鄭州 450000

由武漢法制報提出的行政機關出庭應訴的項目在中國法治政府獎中獲得了“中國法治政府提名獎”的稱號；上海法制報提出的提升行政機關負責人出庭應訴制度的項目獲得了“中國法治政府獎”的稱號。由此確定單獨的第三方通過科學程序操作后得出的客觀評價可以證明行政機關法人代表出庭應訴不再是法院的一場獨角戲，很大程度上表明已然形成了多方共同推進、行政單位積極參與的機制?！缎姓V訟法》雖然已被確立為訴訟的法律制度，但是有關問題并未因此得到解決。

一、行政訴訟應訴存在的問題

第一，出庭應訴需要做到不僅僅是簡單的“應訴”和“出庭”，它是出庭和應訴的結合體，是一種統一，不僅要做到人到，還要做到事到?，F實中行政機關負責人只履行一些程序性的義務，沒有做到發聲，無法實現其獨特的作用，難以實現該法律制度的預期。例如，在2006年至2012年，寧波奉化市法院一共受理了168件案件，其中行政負責人的應訴率為100%，但是卻沒有一個是親自答辯的［1］。行政機關法人代表出庭需要做到既能出庭，又能發聲，做出效果才算合格。

第二，成立《行政訴訟法》后，國務院、最高人民法院以及中央深化改革小組都相繼予以落實，各個地區也迅速制定相應辦法，但是卻不自覺地有點形式化和庸俗化。國務院出臺的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》中行政考核體系也增加了行政機關應訴的情況。需要指出的是其對于行政機關法人代表在行政中依法出庭應訴的功能有所夸大，淡化了其法律屬性。

第三，行政機關負責人的應訴率較低。在中國裁判文書網上關于行政機關法定代表人出庭的文書有許多，其中未出庭的比例不少。在出庭人員中，行政機關負責人都很少出庭，基本都是由副職責任人出庭，且行政機關負責人出庭一般是預期可以勝訴或者是一些不激烈的案件。因為行政機關法人代表不出庭，所以他們并不了解具體的實際情況，原告雖然勝訴，但是也很難獲得有效實際的幫助［2］。而且行政機關無法吸取此案件的教訓，以后可能會重蹈覆轍。

二、實踐出真知

案件“包鄭照訴浙江省溫州市蒼南縣人民政府”開庭審理時，被告的當地縣長出席了庭審。這是我國首個行政機關法人代表出庭應訴的行政案件。在這之后多個地方政府紛紛效仿，積極作為。①會采用多種方式要求行政機關負責人來出庭應訴。甚至會逼迫行政機關的負責人應訴。②和法院以及政府的法制部門協同合作，共同創新，形成了許多實施效果比較好、可操作性比較強的運作模式。其中最典型的案例是江蘇南通市，南通市自2004年開始便持續推動關于行政機關法人代表能出庭應訴的工作，是全國最先倡導運作的城市。該城市不僅有重點規范負責人出庭應訴問題的規范文件，其政府部門也對關于行政機關法人代表的應訴制度提出了具體措施，并進行專項發文。尤其是2005年6月，南通市中級人民法院和該市法制辦共同出臺文件，宣告該項制度的正式成立。該市的領導小組還制定出行政案件關于審理結果的反饋、不出庭的理由說明等幾項制度，來督促行政機關負責人能做到“出庭又出聲”。在具體操作上，該市組織開展了針對行政機關負責人的專項培訓以及組織庭審觀摩，并在“法治南通合格鄉鎮”與“法治江蘇合格縣（市、區）”中依法將法人代表出庭情況和案件的審理結果納入了行政年終考核內容和創建的考核范圍。在2008年5月，該市市政委法委和市中院現場召開了推進會，制定了關于哪幾類行政案件是需要由行政機關負責人必須出庭的規定。截至2013年前后，負責人在行政案件中的出庭率約達到97．3%，比2004年前后提高約6倍，其中實現了100%業績的有五個區縣。尤其是南通的海安市，2007年至2016年，約有464位行政機關負責人出庭應訴，其連續10年都實現了100%的出庭應訴率，成為各地的樣本。③通過各地政府的積極主動參與，在現有的訴訟體制內衍生了一種行政應訴成為行政負責人重要工作清單的現象。機關的負責人已經逐漸接受了這種要求，不會再有出庭應訴是降低身份、是屈服的感覺，使社會效果和法律效果做到了極好的統一?？傮w來說，行政機關法人代表出庭應訴是各個地方先反復探索后，發展到一定程度，再由國務院以及最高人民法院來統一頒布對應文件，后在全國推行，最后才立法成規，得到了立法機關的肯定。是一種循序漸進、從下到上的制度。

三、解決方案

第一，行政機關的負責人應該及時轉變觀念，并積極參與出庭應訴。增強自己的法律意識，甩掉以官為本、以官為貴、以官為尊的價值觀。認識到在行政法律訴訟關系中的位置，僅代表其行政機關而并非本人，且自己的行政級別在行政訴訟中也不具有獨特意義，用法治的思維和方法來解決糾紛［3］。同時，行政機關負責人需要明確自己出庭應訴顯示了行政機關依法治國的勇氣和決心，對化解官民矛盾糾紛，樹立政府負責擔當的形象和進一步提高我國依法行政水平意義非凡。因行政訴訟具有一定的專業性，所以并不苛求行政機關負責人能如律師一般精準把握所有訴訟的技巧和相關程序，但也不允許把出庭應訴僅限于能出庭卻不發聲，走過場做樣子，只求獲得政績，完成相關考核指標。行政機關負責人出庭應訴前應做好相應的準備，明確行政訴訟的一些基本程序，詳細了解案件的情況，在程序性的問題上能協助委托代理人或者法院。能對案件的相關問題發表自己的意見，能依法及時地對適合調解的案件給出決策，促進糾紛化解的進程。

第二，應當明確行政機關負責人能出庭應訴的范圍。例如，（1）行政機關單位敗訴率比較高、轄區內起訴率比較高的案子。通過此類案件的出庭應訴，可以讓行政機關負責人更直觀明了地感受到工作中的不足，之后可以更有針對性地制定改進方案，為以后的行政決策提供依照。（2）轄區內發生的有重大社會影響的案子。例如，食品安全，環境污染等社會影響大、民眾關注度比較高的案件，行政機關負責人的出庭，能充分顯示其具有宣示性的主要功能。（3）行政負責人有對行政賠償或補償以及其對法律法規自由裁量的權限，以及根據當地經濟水平對比涉及金額比較低的案子。一般此類案件都是可以調節的，行政機關負責人的出庭應訴，可以及時做出決定，提高此類案件的訴訟效率，化解糾紛。

第三，對于行政機關負責人出庭應訴的問題，法院需要相對克制行使自己的建議權。因為司法機關是中立的，要秉著未經起訴不予受理的原則，對于此類問題，謹慎處理。雖然行政機關法人代表出庭應訴已形成《行政訴訟法》，但是行政機關負責人自己是否出庭或者指派哪個人是其內部的事情，且替代行政負責人出庭應訴人員的身份不應受到限制，其既可以是行政編制的工作人員，也可以不是行政編制的人員。機關法人代表出庭應訴是推動機關單位能依法行政，從而建設法治政府，將地方立法逐步上升為法律法規的權宜之策，法院需要先思考怎么讓行政糾紛得到實質性的解決，所以在行政機關負責人出庭應訴的時候要保持克制行使自己的建議權。

綜上所述，行政機關法人代表出庭應訴是司法與行政協調碰撞然后在實踐中形成的一種訴訟制度，對實現能及時公正處理行政案件，解決行政糾紛有較積極的影響，是具有中國特色的制度，體現了我國人民的智慧和創造。但是，此制度并沒有成熟的經驗參考，也沒有可以參考的現成法律，所以會出現有些規定針對的問題并不規范合理也不夠具體的情況。因此，需要不斷回顧行政機關法人代表出庭應訴的情況，總結分析其存在的不足，找到解決的方法，增強該制度的可實用性讓此制度細化，增加可操作性。