我國(guó)行政法法典化的思索

王恩國(guó)

山東眾成清泰（西海岸）律師事務(wù)所，山東 青島 266035

一、阻礙行政法法典化的原因分析

一直以來(lái)，阻礙行政法法典化的障礙一直出自技術(shù)層面。目前有三種學(xué)說(shuō)即行政關(guān)系廣泛說(shuō)、行政關(guān)系易變說(shuō)和行政法不成熟說(shuō)。這三種學(xué)說(shuō)，筆者就不再展開(kāi)，這三種學(xué)說(shuō)雖然存在一定的道理，但卻是阻礙行政法法典化的根本原因。于此，筆者將這幾種學(xué)說(shuō)進(jìn)行展開(kāi)討論。

首先，就行政關(guān)系廣泛說(shuō)而言，筆者認(rèn)為欠缺說(shuō)服力。行政關(guān)系公權(quán)力依法對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，其范圍雖然廣泛但仍在社會(huì)關(guān)系的范圍內(nèi)。憲法從政治制度、基本權(quán)利等各個(gè)方面對(duì)一個(gè)國(guó)家制度的建構(gòu)和運(yùn)行作出最基本的法律規(guī)范要求，就論調(diào)整關(guān)系的復(fù)雜性而言，任何法律都比不過(guò)憲法。而憲法典是一個(gè)國(guó)家最重要的成文法典，1954年我國(guó)就制定了第一部社會(huì)主義憲法，若憲法關(guān)乎一個(gè)國(guó)家的根本制度，所設(shè)定的法律制度更多是根本性制度或者是原則性制度；行政法典是規(guī)范具體制度，與憲法相比不太準(zhǔn)確，與和行政法相同的民法、刑法進(jìn)行比較似乎更適合，然而行政關(guān)系廣泛也不能與民法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相比較，民法調(diào)整的是人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，幾乎相當(dāng)于一個(gè)人從出生到死亡的全過(guò)程。行政法也不能說(shuō)調(diào)整范圍寬于民法。筆者認(rèn)為行政關(guān)系廣泛說(shuō)是說(shuō)不通的，其不能解釋民法和刑法的法典化，也不能解釋行政關(guān)系稀少的近代西方未產(chǎn)生行政法典的原因。

其次，就行政關(guān)系易變說(shuō)而言，持此種觀點(diǎn)的學(xué)者主要是考慮到社會(huì)事務(wù)變化多端，制定統(tǒng)一的行政法典會(huì)使得行政機(jī)關(guān)成為簡(jiǎn)單法律執(zhí)行者，在多種多樣的社會(huì)事務(wù)中行政機(jī)關(guān)難以應(yīng)付，但筆者認(rèn)為此種擔(dān)心毫無(wú)必要。統(tǒng)一的行政法典不是將所有的法律規(guī)范進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸納，而是將行政法律以一定的立法技術(shù)和邏輯進(jìn)行歸納整合，形成行政法典。要想將所有的行政法律納入一部法典中也是不可能實(shí)現(xiàn)的。就如民法，在民法典施行之后，其位階的特別法，仍然是有效的，行政法典不會(huì)讓行政機(jī)關(guān)成為簡(jiǎn)單的法律實(shí)施者，而會(huì)保留自由裁量權(quán)，《立法法》所賦予行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)仍然保留。因此行政機(jī)關(guān)依然擁有面對(duì)豐富多彩的社會(huì)事務(wù)的應(yīng)急能力和回應(yīng)性。經(jīng)過(guò)多次調(diào)整變動(dòng)，仍然沒(méi)有阻止刑法典的誕生，反而促進(jìn)了新刑法典的產(chǎn)生。綜上，筆者認(rèn)為：不論是行政關(guān)系的易變性還是其他社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定性都不是不能制定法典的理由。

最后，就行政法不成熟說(shuō)而言，筆者認(rèn)為對(duì)于當(dāng)今世界鮮少有行政法典存在的原因，此種說(shuō)法有一定的說(shuō)服力。目前，世界各國(guó)對(duì)行政法典的推進(jìn)程度差異較大的原因在于各國(guó)的政治制度與政治體系可能會(huì)存在較大的區(qū)別，本質(zhì)上都是為了約束公權(quán)力的行使。在約束公權(quán)力行使方面，各國(guó)都在以自己的立法模式予以規(guī)制，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與世界上一般國(guó)家的行政機(jī)關(guān)權(quán)力相比，更為廣泛，也更需要進(jìn)行規(guī)制；其他國(guó)家沒(méi)有行政法典，一定程度上代表了行政法在世界范圍內(nèi)是不成熟的，另外也說(shuō)明不是每個(gè)國(guó)家都需要將行政法法典化。基于我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為將行政法法典化是必然趨勢(shì)，況且任何一門(mén)學(xué)科都是從不成熟到成熟的，沒(méi)有任何一門(mén)學(xué)科在發(fā)展時(shí)就具備了可以法典化的水平。而且行政法不成熟說(shuō)能夠解釋行政法至今沒(méi)有法典化的原因，卻不能否定其未來(lái)法典化的趨勢(shì)，隨著行政法的不斷發(fā)展以及行政法學(xué)研究的深入，行政法完全可以像刑法、民法一樣實(shí)現(xiàn)法典化。

二、行政法法典化的必要性

我國(guó)行政法學(xué)教授姜明安較早提出了制定行政法綱要（或行政法通則）的建議，主張將整個(gè)行政法基本原則和最基本的行政法律規(guī)范集中規(guī)定于一個(gè)統(tǒng)一綱要，作為整個(gè)行政法律規(guī)范系統(tǒng)的核心。①但由于我國(guó)行政法起步較晚，體系尚不成熟，加上我國(guó)大部分學(xué)者對(duì)行政法法典化的認(rèn)識(shí)有偏差等原因，致使行政法法典化一直未被提上日程。而現(xiàn)如今，我國(guó)存在著強(qiáng)烈的行政法法典化需求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

建成法治政府的基本需要。依法治國(guó)的目標(biāo)之一就是要建設(shè)法治政府。法治政府建設(shè)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），國(guó)家正在推進(jìn)法治政府的建設(shè)，國(guó)家已明確基本建成法治政府的施工圖和路線(xiàn)圖，中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系基本完成，行政行為有法可依已得到基本遵循。但對(duì)于行政行為的監(jiān)督和追責(zé)體系尚未完全健全，而監(jiān)督和追責(zé)體系是建設(shè)法治政府極為重要的一環(huán)。行政法法典化可以使行政行為處于一個(gè)全面監(jiān)控的體系中，真正落實(shí)了行政行為全程接受法律的監(jiān)督，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的建設(shè)。

《綱要》中提出法治政府的七大標(biāo)準(zhǔn)，其中目標(biāo)之一就是依法完備行政體系制度，行政體系制度完善最重要的就是對(duì)政府的行政行為進(jìn)行全面的制度完善，《綱要》中也明確表示，政府要依法全面履行職能但又要把控政府越權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，因此要對(duì)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，確保行政行為全程都有法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。目前行政法律規(guī)范龐雜，整合行政行為的行政法典對(duì)行政制度體系的完善至關(guān)重要?！毒V要》作為一個(gè)大綱性的文件，對(duì)法治政府建設(shè)有著綱領(lǐng)性作用，但不具備法律強(qiáng)制力，如何確保法治政府能夠達(dá)到這七大標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是行政法的規(guī)范。目前我國(guó)因?yàn)椴淮嬖谛姓ǖ洌瑢?duì)行政行為都需要找到每部具體的行政法法律，對(duì)一般行政行為沒(méi)有一般性的規(guī)定，對(duì)一些行政行為只能從合法性與合理性這兩個(gè)抽象的法理來(lái)理解與適用。如果可以將行政行為劃分為具體的環(huán)節(jié)，從它的形式到程序再到責(zé)任，使之規(guī)范化，對(duì)統(tǒng)一的框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，那么無(wú)論是法治政府還是法治國(guó)家的建設(shè)都有了統(tǒng)一的行政法典的規(guī)范和指引。

行政程序法的法典化停滯不前。由于行政法學(xué)者的不斷呼吁，2003年曾將行政程序法法典化納入全國(guó)人大的議事日程中。甚至希望通過(guò)地方行政程序的法典化從而在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的行政程序法。但是，行政程序法至今未能順利出臺(tái)。分析其主要的原因，筆者認(rèn)為是行政程序法名不副實(shí)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)有“行政程序法”，但是其內(nèi)容也不是簡(jiǎn)單的程序法，而是夾雜了實(shí)體法的內(nèi)容，類(lèi)似于一部行政法總則的行政程序法。將行政法的程序法進(jìn)行法典化的首要目標(biāo)是限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，如果將實(shí)體法和程序法整合成一部法典，既賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力同時(shí)又限制了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。因此，或許直接使行政法法典化僅僅使行政程序法法典化更能為行政機(jī)關(guān)及普通群眾所接受。

刑法、民法相繼法典化，要求行政法盡快完成法典化。我國(guó)刑法早已于1979年率先完成法典化，并經(jīng)1997年的全面修訂而趨向成熟。當(dāng)今社會(huì)刑法思維仍然占據(jù)主流地位，社會(huì)的變革和發(fā)展一直催促著刑法的不斷完善，系統(tǒng)修訂刑法典的呼聲不斷。我國(guó)民法的發(fā)展成果也很豐碩，1986年4月《民法通則》出臺(tái)，打開(kāi)通向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大門(mén)，在我國(guó)民法發(fā)展史上是濃墨重彩的一筆；2017年3月，《民法總則》問(wèn)世，標(biāo)志著民法典總則編纂任務(wù)完成；2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，標(biāo)志著我國(guó)私權(quán)治理體系的雛形基本形成。相比于刑法和民法的繁榮興盛，我國(guó)行政法的發(fā)展似乎有些落寞，相對(duì)于刑法和民法對(duì)行政法的擠壓來(lái)說(shuō)，更重要的是我國(guó)法律體系因缺少行政法典這一環(huán)而不甚完整，因此對(duì)于刑法、民法法典化的最好回應(yīng)便是行政法的法典化。

三、行政法法典化的可行性

一部法律的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)綜合考慮該法律出臺(tái)的必要性。在具備必要性的同時(shí)，要考慮法律出臺(tái)的可行性，只有同時(shí)具備了必要性和可行性才能成功出臺(tái)一部法律。對(duì)于行政法典，必要性已經(jīng)闡明，可行性也已經(jīng)具備。隨著行政法學(xué)科的發(fā)展，當(dāng)下行政法已經(jīng)擁有法典化所必需的現(xiàn)實(shí)條件及實(shí)踐、理論資源。

首先，我國(guó)行政法的立法經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)。行政法的法典化并不是完全另起爐灶重新擬定一部法典，而是對(duì)現(xiàn)有的行政法律規(guī)范進(jìn)行整合，并且進(jìn)行一定的增補(bǔ)，使其形成一個(gè)具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的法律體系。我國(guó)在中央和地方都進(jìn)行過(guò)大量的行政立法，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)行政法的立法數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他部門(mén)法的立法數(shù)量，雖然其中或多或少有些質(zhì)量有瑕疵的法律，但也不乏高質(zhì)量的立法作品，如我國(guó)出臺(tái)的《行政處罰法》，注重對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，注重對(duì)行政程序的規(guī)范，是我國(guó)行政立法的重大進(jìn)步，在立法技術(shù)和規(guī)范內(nèi)容上都對(duì)行政法典的制定有指導(dǎo)意義。過(guò)去我國(guó)行政立法弊病在于重實(shí)體，輕程序；重行政主體，輕行政相對(duì)人，行政法規(guī)往往過(guò)于籠統(tǒng)，過(guò)于原則化，缺乏可操作性，以至于實(shí)踐中行政案例出現(xiàn)同案不同判甚至難以適用的局面，后來(lái)進(jìn)行解釋或修改也會(huì)損耗大量的立法資源，這些過(guò)去的立法經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)對(duì)行政法典的出臺(tái)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

其次，我國(guó)行政法的理論研究成果可以轉(zhuǎn)化。二十世紀(jì)八十年代我國(guó)的行政法理論研究成果不僅僅在數(shù)量上有了明顯進(jìn)步，質(zhì)量上也成果喜人。一方面，從事行政法理論研究的學(xué)者越來(lái)越多，就行政法基本命題的探討等問(wèn)題學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了較為一致的理論共識(shí)。在某些問(wèn)題上雖然觀點(diǎn)有些分歧，但各種觀點(diǎn)也差不多可以充分展現(xiàn)，為通說(shuō)的形成奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)化整合目前既有的行政法理論研究成果，是有可能轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)范的?？梢?jiàn)，我國(guó)行政法法典化并非要從貧瘠的土地里開(kāi)出花來(lái)，而是有肥沃的土壤和充足的水源予以滋養(yǎng)的。

再次，域外行政立法及行政法典的探索經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。行政法雖然因?yàn)榛谡误w制不同，而在具體制度規(guī)范設(shè)計(jì)上有很大的區(qū)別，導(dǎo)致行政法法典化具有很大的困難性，但是其本質(zhì)上有一些通用的原則規(guī)范，世界各國(guó)對(duì)行政法典的探索早已有之并從未停止，但基于行政法法典化有較大困難，域外行政法法典化幾乎是圍繞行政程序法的法典化展開(kāi)的。德國(guó)在制定行政法典上有較多的嘗試，早在1836年德國(guó)的一個(gè)聯(lián)邦就通過(guò)了一部關(guān)于行政法基本原則的法典，但限于實(shí)際情況，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有得以實(shí)施，后來(lái)在1883年公布的《普魯士邦行政法通則》和次年公布的《巴登邦程序法》，都是行政法法典化的立法嘗試的典型代表，1976年德國(guó)《行政程序法》的頒布被視為“行政法總則的法典化”，是“德國(guó)行政法學(xué)的總結(jié)晶”。②在行政程序法法典化方面，1889年西班牙的《行政程序法》是以行政程序法典性質(zhì)出現(xiàn)的第一部行政法。除此之外，1994年荷蘭的《行政法通則》是迄今為止世界上唯一一部?jī)?nèi)容較為豐富、完整的行政法典，對(duì)我國(guó)制定統(tǒng)一的行政法典具有重要的借鑒意義。③我國(guó)從未進(jìn)行過(guò)行政法典的立法嘗試，有必要從域外各國(guó)行政法典的探索中吸取立法經(jīng)驗(yàn)。

最后，我國(guó)行政改革的實(shí)踐智慧可以提煉。我國(guó)目前在各個(gè)方面都在進(jìn)行深化改革，在行政機(jī)關(guān)上也在大規(guī)模地改革，每次改革背后都有法律制度作為制度保障。因此，行政法的發(fā)展與行政改革是相輔相成的，每次的行政改革都能夠引起對(duì)行政法的探討，行政法的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)行政制度與治理的改革，這都給行政法法典化奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)目前立法技術(shù)與水平有限，幾年內(nèi)出臺(tái)一部行政法的法典存在很大困難，甚至可以說(shuō)是不可能的，但是將行政法法典化又是必然趨勢(shì)。因此，筆者認(rèn)為，可以先逐漸構(gòu)建一個(gè)行政法典的大框架，并保留一定的空白，逐漸進(jìn)行填充，以待之后可以形成一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)模式。針對(duì)此種構(gòu)想，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快制定行政法總則或者統(tǒng)一的行政程序法，將適用于一般行政領(lǐng)域的原則歸納提煉，并以立法的形式確立，將目前的行政程序法律規(guī)范加以規(guī)范整合，以便確定行政法領(lǐng)域基本原則和統(tǒng)一裁判尺度。筆者暢想并期待著，全面建設(shè)小康社會(huì)的同時(shí)必然會(huì)推進(jìn)行政法的法典化。

注釋?zhuān)?/p>

①姜明安．行政法與行政訴訟［M］．北京：中國(guó)卓越出版公司，1990．

②翁岳生．行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家［Z］．臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)，1990：257．

③湛中樂(lè)，尹好鵬．制定統(tǒng)一的行政法典既有必要亦有可能——《荷蘭行政法通則》概述．羅豪才，主編．行政法論叢（第2卷）［M］．法律出版社，1999：279-311．