“監(jiān)督管理職責(zé)”在行政訴訟法中的應(yīng)用探討

薛冀紅

寧夏警官職業(yè)學(xué)院，寧夏 銀川 750011

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正式制度創(chuàng)立于2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改之后，行政公益訴訟開始走進(jìn)公民視野。而2019年黨的十九屆四中全會(huì)會(huì)議明確了“拓展公益訴訟案件范圍”。公益訴訟案件類型典型如環(huán)境保護(hù)問題，在這項(xiàng)制度的推行過程中，司法實(shí)踐也出現(xiàn)了一些具有爭議的問題，其中之一便是《行政訴訟法》中對(duì)于行政機(jī)關(guān)“監(jiān)督管理職責(zé)”的界定。

一、由環(huán)境公益訴訟引起的關(guān)于“監(jiān)督”與“管理”的概念討論

在2018年吉林省某市發(fā)生的一例環(huán)境公益訴訟引發(fā)了對(duì)于“監(jiān)督”和“管理”兩個(gè)概念的界定問題。有一處六千立方米的垃圾在未做任何處理的情況下被堆積在了松花江河道處。因當(dāng)?shù)毓芾砣藛T未采取任何有關(guān)垃圾的處理措施，德惠市人民檢察院以朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)于其環(huán)境保護(hù)工作的不作為行為對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了較大的破壞，將其作為被告提起公益訴訟。其起訴的主要依據(jù)是《吉林省環(huán)境保護(hù)條例》第15條規(guī)定：“城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按照有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作。”在案件的審理過程中，一審法院以朝陽鄉(xiāng)政府僅負(fù)有管理職責(zé)、監(jiān)督職責(zé)則應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門承擔(dān)、其不是失格被告為由駁回起訴。在一審法院的裁定中，主要依據(jù)是有關(guān)“監(jiān)督”與“管理”的界定和區(qū)分。市人民檢察院對(duì)該裁定表示不服而后提起上訴，理由亦是一審法院混淆“監(jiān)督”與“管理”的概念。在二審法院中，這也成了主要的審理和爭議的焦點(diǎn)所在。

二、“監(jiān)督管理職責(zé)”的概念釋義

（一）含義概述

監(jiān)督管理職責(zé)，從文義解釋角度來看包含“監(jiān)督”與“管理”兩個(gè)方面的含義。這兩個(gè)概念對(duì)比來看具有較大的差異，通常而言，監(jiān)督職責(zé)不等同于管理職責(zé)，管理是直接參與到具體事項(xiàng)的執(zhí)行之中，監(jiān)督則更多的是以第三方的視角，來考查管理人員在管理過程中的合法性以及合理性。但是從學(xué)理的角度出發(fā)，也有學(xué)者將“管理”一詞的含義予以廣義上的理解，認(rèn)為“管理”是一項(xiàng)綜合性的系列行為，包含前期的計(jì)劃、中期的組織與調(diào)解，以及后期的監(jiān)督。一般而言，為了強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”，則將“管理”與“監(jiān)督”合并在一起，即是“監(jiān)管”，其內(nèi)涵便包含了“監(jiān)督和管理”。

（二）學(xué)理考察

從我國政府管理體制改革角度出發(fā)，可以看到“監(jiān)管”一詞，即“監(jiān)督和管理”，更加側(cè)重于監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)主體的專門性，如銀保監(jiān)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門這類政府部門。其手段包括常見的行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及行政強(qiáng)制執(zhí)行等。最為典型的特征即是包含行政上的不對(duì)等地位導(dǎo)致的強(qiáng)制性。此外，監(jiān)管的主體也有一些是并沒有行政強(qiáng)制力的主體，典型的如行業(yè)監(jiān)管協(xié)會(huì)，這類主體更像是自律組織，相比于行政主體來講，這類組織在管理上更為靈活方便，效率更高，成本更低，與行政性質(zhì)的主體共同構(gòu)成了比較具有約束力和監(jiān)管效果的監(jiān)管體系。

三、“監(jiān)督管理”內(nèi)涵的法律規(guī)范分析

監(jiān)督管理具體體現(xiàn)在法律條文中，行政法的部分條款會(huì)明確提出有關(guān)主體的監(jiān)督管理責(zé)任。其規(guī)定比較常見于環(huán)境、食品、藥品等領(lǐng)域，如專章規(guī)定于《水污染防治法》的“水污染防治的監(jiān)督管理”，或者專章規(guī)定于《藥品管理法》中的“藥品監(jiān)督”和“某某管理”等。下文以上述為例，管窺“監(jiān)督管理”在法律規(guī)范中的具體內(nèi)涵。在《水污染防治法》中，其監(jiān)督管理?xiàng)l文涉及的具體事務(wù)比較廣泛，如相關(guān)的行政許可、有關(guān)檢測(cè)結(jié)果的監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，以及保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立等；在《食品安全法》中，包含監(jiān)督檢查的辦法制定、檢驗(yàn)與檢測(cè)方式，以及采取部分措施的權(quán)限、相關(guān)執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核等。

可以看到，在具體的法律規(guī)范中，“監(jiān)督管理職責(zé)”同時(shí)包含抽象以及具體的行政行為，除了行政強(qiáng)制以外，還有行政指導(dǎo)等。《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“監(jiān)督管理”應(yīng)當(dāng)作廣義理解，既包括具體意義上的監(jiān)督和管理職能，也包括抽象意義上的制定規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則方面的內(nèi)容。但需要注意的是，即便對(duì)其作出廣義理解，仍然需要與“行政行為”嚴(yán)格區(qū)別開來，“行政行為”包含的范圍大于“監(jiān)督管理”，雖然“行政行為”從分類上來講，可以依照類型分為具體行政行為和抽象行政行為，但是“監(jiān)督管理”概念所涉及的具體行政行為和抽象行政行為內(nèi)涵較小，其不包括行政行為上的行政給付、行政劃撥以及行政征用等。根據(jù)我國2014年修改的《行政訴訟法》，正式將“具體行政行為”修改為“行政行為”，這項(xiàng)舉措一方面能夠解決實(shí)際行政訴訟中立案難的問題，因?yàn)榫唧w行政行為是相對(duì)于抽象行政行為而言的，本意具有模糊性，在界定時(shí)并不科學(xué)與準(zhǔn)確，法院在立案時(shí)的行政案件受理標(biāo)準(zhǔn)較為模糊；另一方面擴(kuò)大了司法系統(tǒng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，更加有利于行政機(jī)關(guān)規(guī)范自己的行政行為，有利于規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。

四、“監(jiān)督管理職責(zé)”的法源研究

一般而言，可以將《立法法》界定范疇的法律、行政法規(guī)以及地方政府規(guī)章和部門規(guī)章視為行政法意義上的法源，上述皆是正式立法。學(xué)界比較有爭議的是對(duì)“法定”的解讀。

有的學(xué)者從廣義的角度理解，“法定”不限于“法律制定”（此處的法律作廣義理解），還應(yīng)有“認(rèn)可”或者“確定”之意，如體現(xiàn)在由一些先行行為或者信賴?yán)娑a(chǎn)生的附隨義務(wù)，雖然它沒有在法律條文中明確規(guī)定，但是也應(yīng)當(dāng)被納入“法定”的范疇。上述提到，在行政訴訟法上，“監(jiān)督管理職責(zé)”常見于環(huán)境保護(hù)或者食品、藥品等領(lǐng)域，這幾項(xiàng)領(lǐng)域也是公益訴訟經(jīng)常涉及的范圍。2016年福建三明市的一例公益訴訟案件，便是典型的由于先行行為產(chǎn)生的義務(wù)。在該事件中，三明市清流縣環(huán)保局前期根據(jù)職權(quán)查封并扣押了某廠電子廢物垃圾，共計(jì)兩萬余噸。但是在扣押了該批次電子垃圾之后，清流縣環(huán)保局并未采取有關(guān)無害化處理措施，而是簡單地棄置于現(xiàn)場(chǎng)不遠(yuǎn)處的養(yǎng)豬場(chǎng)。在這項(xiàng)案例中，清流縣環(huán)保局查扣電子垃圾原本是行使其監(jiān)管職權(quán)，但是由于其在行使權(quán)力的過程中的先行行為，即將電子垃圾查扣的這一做法，使他因此而具有需要對(duì)該批次垃圾進(jìn)行無害化處理的義務(wù)。只有處理之后，才有比較充分的理由將該批次垃圾置于養(yǎng)豬場(chǎng)附近。

也有學(xué)者認(rèn)為，“法定”中的“法”，還需要包括規(guī)范性文件。雖然這一點(diǎn)在司法實(shí)踐中因其層級(jí)較低而未得到認(rèn)可，但是這在一定程度上會(huì)有損執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，這項(xiàng)矛盾在司法實(shí)踐中體現(xiàn)得較為充分，“一刀切”的做法有待商榷，這也是將來需要改進(jìn)之處。

五、“監(jiān)督管理職責(zé)”的可訴性討論

討論較多的“監(jiān)督管理職責(zé)”目前最常見于公益訴訟，但是公益訴訟不同于行政訴訟，前者由檢察院提起，主體性質(zhì)是“公”，但是行政訴訟的提出主體為“私”，雖然二者的對(duì)抗對(duì)象都是“公”，但二者之間具有較大的不同，在訴的法益以及權(quán)利基礎(chǔ)均有所區(qū)別。從《行政訴訟法》的修改上，可以看出我國在行政訴訟方面改革的方向和力度，體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的監(jiān)督與限制方面。具體而言，第一，擴(kuò)大了變更判決的適用范圍；第二，增加了對(duì)于“明顯不當(dāng)”的行政行為有關(guān)認(rèn)定的審查工作。這是其總體上的改革趨勢(shì)。其改革的方向較為明顯，旨在擴(kuò)大對(duì)于行政行為不合理層面的審查，更好保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，解決司法實(shí)踐中行政訴訟立案難的問題。事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)具有可訴性的行政行為來說，該行政行為中的公權(quán)力成分是其核心要點(diǎn)。以本文開頭的德惠市案件為例，可以看到，公益訴訟更多涉及一些概括性的行為，如“組織本轄區(qū)……”等，檢察院在起訴這類行為時(shí)，有關(guān)行政主體在其法律授予的職責(zé)范圍內(nèi)所行使的行政權(quán)力，是否能夠構(gòu)成法院受案的范圍，才是案件審理的要點(diǎn)。因此，可以得出結(jié)論：“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵以及法源探討本身并非受案條件的決定性因素，被訴行為是否符合法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為才是關(guān)鍵。