關于民族自治地方建設法治型政府淺析

王兵華

西藏大學，西藏 拉薩 850100

民族自治地方構建法治型政府是超前的也是現實的，超前是因為民族自治地方目前的基礎設施情況以及民族區域自治地方固有的歷史特色，法治政府理念尚未真正形成，關于在民族區域自治地方構建法治型政府的討論出現在理論書面上的情況較多，針對民族區域自治地方構建法治型政府的具體落實可操作性方式方法的研究較少。同時，實施法治型政府因為各民族地區特色，還要防止“一刀切”的隱患，實現民族自治地方法治型政府建設不僅要轉變角色，還要轉變民族自治區政府職能，提升民族政府治理能力治理體系現代化，為轉變政府管理模式提供有效途徑，同時需要從人才建設方面給予強大保障，在轉變政府工作作風、提高法治執政水平等方面都需要做大量工作。

一、法治型政府簡介

法治型政府就是政府在行使權力、履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行。要求將各級人民政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法治化軌道，權利與責任緊密相連，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身，并用法律加以固定即為法治型政府。

二、民族自治地方法治型政府發展趨勢

依法治國已成為我國基本國策之一，民族自治地方政治體系要想推進經濟社會的發展就必須實行依法治理，形成保證國家憲法和法律在本地方貫徹執行的有效形式，使其在法治的軌道上運行。隨著國家治理體系治理能力現代化，民族自治地方是統一國家的地方行政機構，必須在國家的統一領導下運行，為實現依法治國，勢必要把提高治理體系治理能力現代化放在重要日程上對待考慮，建設法治型政府也是大勢所趨，建設法治型政府當然會在民族自治地方設立相應的機構，民族自治地方實行由國家統一制定的各項政治、經濟法律制度，必須執行國家的憲法和法律，自治機關制定的自治條例和單行條例不能與憲法和法律相抵觸，按照依法治國目標的要求，加快實施民族自治地方法治型政府建設。

三、民族自治地方建設法治型政府面臨的挑戰

（一）法治型政府建設基礎薄弱

民族自治地方基本屬于邊疆偏遠地區，西部地區是我國少數民族集中的地方，全國55個少數民族中就有48個聚居在西部地區，少數民族人口的72．32%生活在西部地區，民族自治地方的絕大多數也集中在西部地區，占整個西部地區的8%左右。無論是地理環境還是基礎設施建設都比不上非民族自治地方。硬件建設和軟件建設都有很大的提升空間，和沿海發達城市橫向相比有不少差距，比如在基礎設施如交通、水利、電訊、網絡、教育、文化、科技、衛生、社會保障、醫療等方面還有許多薄弱環節。以西藏自治區為例，海拔高、氧氣少，地廣人稀、山高坡陡，像西藏那曲、阿里地區條件極其艱苦，冬季溫度在零下三四十攝氏度，吃水用電都成問題；有的屬于牧區道路，無法通行，給當地居民帶來諸多不便，當地政府將大部分中央財政轉移支付用于基礎設施建設，資金向基層基礎設施建設傾斜，用于發展建設地方法治政府的資金不足，又因地方財政實力有限，很大程度上阻礙了建設地方法治政府的步伐。當地群眾文化素質、認知水平、綜合能力等較低，對于新興事物的出現接受速度慢等因素都會導致法治政府建設滯后。

（二）地方法治行使不充分

《民族區域自治法》中賦予了民族自治地方廣泛的自治權，但由于種種原因，民族自治權存在嚴重流失的現象，甚至存在國家計劃經濟的影子。政府宏觀調控和市場調節沒有實現無縫銜接。民族區域自治制度必須保證國家主權統一，這就要求地方政府必須服從中央的安排部署，但也容易出現國家對民族區域自治地方管控過多，地方自治權不足，中央集權與地方自治的關系始終不好理順。鑒于我國古代是中央集權國家，集權思想影響嚴重。從現狀來看，中央掌握著人事、財權、法制決定權、稅收權、自然資源使用權等重大權力。隨著經濟全球加快，出于國家安全、維護社會穩定、戰略位置等考慮，國家對地方干預較多，民族自治地方自治權沒有通過具體的法律來保障，特別是沒有結合實際制定適合民族自治地方的自治條例、單行條例、變通條例，無法完全保證民族自治地方很好地行使自治權。在西藏各個地區設立的部隊機構很多，最明顯的就是在拉薩市及附近各縣（區）、可以看到武警、解放軍、特勤、警務便民服務站、民兵、縣（區）中隊等機動力量，可以用三步一哨、五步一崗來形容，對于西藏自治區而言，國家戰略高于一切。在西藏工作重心及方向都在維穩戍邊的維度上，要想發展民族自治地方法治型政府在精力上也是欠缺的。

（三）法治化的中央與民族自治地方關系需要進一步完善

因為法律制度不夠完善，民族區域自治協調機制不健全等因素，民族自治地方對中央的依賴性強，在權力分配、利益劃分、職能關系上沒有健全的制度保證，導致中央與地方在具體的事務權利分配上沒有明確界定，就會引發一些失職和瀆職的行為。中央政府在建設法治型政府中的主要作用是：推動建立民族自治地方，建成民族區域自治框架，指導、幫助、肯定和鼓勵民族區域制度的執行和創新。民族自治地方政府起到基礎性作用，主要作用是：了解基層群眾所思所想，做好中央與民族自治地方各族群眾的橋梁。除了一般職責外，民族自治地方政府還具有某些特殊職責：一是正確處理民族關系，尊重和保障各少數民族在民族自治地方行使管理本民族內部事務的權利；二是使用發展少數民族語言；三是保護正常的宗教活動；四是支持公安部隊維護社會治安。以西藏自治區為例，央企、國有企業在市場經濟中的比例依然很高，民營企業和東部沿海相比較，民營經濟規模小，實力較弱，發展的自主權不充分，市場主體單一，中央支持幫扶的多，自主發展的少，經濟體發展對中央和國家依賴性強，中央援助與西藏民族自治地方自力更生的關系沒有通過法律予以確定，往往是屬于民族自治地方發展的事情反而由中央政府接手管轄。同時法律也沒有確定中央集權和中央分權的關系，導致中央與民族自治地方的關系沒有明確的界限。

（四）體制弊端限制了法治型政府實施

在民族自治地方政府管理體制中經常出現官僚主義、形式主義、機構重疊等現象。中國民族自治地方政府實行的是條塊管理模式，或者說是“職責同構”的管理模式。“職責同構”是我國地方政府管理的基本特點，民族自治地方政府管理體制基本上也是沿用“職責同構”管理模式來執行的。中國集權式管理是導致“職責同構”的主要原因，在“職責同構”管理模式下，從中央到地方，從省（自治區）到鄉一級政府，不同級別的行政機構在機構職責設置、職能劃分上基本一致，下承上制。就是在這種管理模式下，中國每級政府管理的事務大致相同重復，在機構人員調配上也基本上是按照崗位定責。“職責同構”的運行，在一定程度上反映了計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發展來限制部門集權的現象。“職責同構”制約著民族自治地方法治政府管理能力的提高，限制了法律創新以及法治政府的探索。因為“職責同構”，民族自治地方的法治化道路必須聽從中央的統一安排部署，為加快法治型政府治理現代化進程，國家會采取統一的改革措施，因為整齊劃一，步調一致，卻容易忽略民族自治地方的習慣和特點，導致在法治型政府建設中，國家出臺的法規政策變通和彈性不足，不能很好地在民族自治地方執行落實。法治型政府的建設，必須是在完善法律法規等制度的前提下開展的，特別是在民族自治地方，更應該考慮立法的適用性原則，打破“職責同構”導致全國上下“一盤棋”的負面限制，適時結合民族自治地方實際出臺一系列有利于法治型政府建設的法律。

（五）公務員隊伍法治理念有待進一步轉變

民族地區政府官員配置制度不合理，民族地區干部民族化存在注重民族比例而對干部培養力度不夠的問題。民族地區民族化是民族區域管理本民族事務有效的辦法，必須在各級政府中配備一部分民族干部，來加強干部與群眾之間的溝通。在使用民族干部時，既體現中央對民族自治地方的人文關懷，也有利于民族自治地方各民族事業全面提升。但從目前民族自治地方干部作用發揮情況來看，民族自治地方政府干部的素質難以適應法治型政府建設的需要。向來對民族干部政策落實得比較好的是民族干部的配備比例工作，但是對干部隊伍的長遠培養和跟蹤管理不夠，一些干部甚至領導干部思想陳舊，“官本位”思想嚴重，摻雜著“人治”的思維，工作方法簡單粗暴，工作能力欠缺，綜合素質較低，解決問題、協調問題能力弱，導致民族自治地方法治政府建設成效難以提升。要想建設好民族自治地方法治型政府，一支高素質的干部隊伍是必不可少的，否則再好的法治措施也難以落實推進。以西藏自治區為例，2018年西藏人口有344萬人，西藏本土人口占西藏總人數的90%以上，這說明90%以上的居民屬于藏族群眾，在干部民族化比例配備上已經近乎合理。但從目前干部能力素質來看，漢族干部及其他非藏族干部在民族自治地方語言交流上存在障礙，藏語水平普遍較低，自身法治知識水平不高，依法公平公正辦事水平低，無法和群眾打成一片。同時干部在和群眾做思想教育，帶領群眾轉變思想觀念的能力上有短板，年輕干部在開展群眾思想工作上經驗不足，不善于開展面對面的群眾工作。民族自治地方政府在培訓時針對性不強，有“大水漫灌”“填鴨式”培訓的現象，干部能力提升較慢，無法適應依法治國政策下的民族自治地方法治政府建設。

四、民族自治地方建設法治型政府可行性方案

（一）加強基礎建設 提升法治保障

為實現法治政府實施，首先要大力發展基礎設施建設，為法治建設提供所需的基礎設施設備及辦公場所。根據小康社會的目標要求，國家在基礎設施方面給予民族自治地方照顧，在政策上予以傾斜，在財務上給予支持，在人才配備上予以輸入。作為民族自治地方要抓住中央支援的機會，處理好援助與自力更生的關系，大力發展影響群眾生活的基礎建設。通過硬件的提升、經濟的發展，為民族自治地方法治政府建設創造條件。以西藏自治區為例，特別是在縣（區）以下基層政權建設法治型政府難度很大，交通不利，辦公不便，基礎設施落后導致工作條件差，同時牧區群眾占比高，地方政府距離部分群眾居住地較遠，鄉（鎮）村組之間交通多為泥路，去往當地政府需要的時間很長，法治建設很難開展。推行法治政府建設，基礎設施先行，基層政權組織應該利用好農家書屋、閱覽室、文化大舞臺、基層組織場所標準化建設等載體，為法治型政府宣傳提供堅實平臺。

（二）完善法制制度 保證法治政府實施

推進機構、職責、權限、程序法定化，推行政府權力清單制度。健全依法決策機制，把群眾參與、專家評估、合法性論證、集體研究決定確定為重大事項法定程序。在民族自治地方政府機關內部建立重大決策合法化評估機制，完善重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。深化民族自治地方體制改革，健全地方政府執法和行政司法銜接機制。堅持嚴格規范執法行為，做到公正執法、文明執法，做到有法可依，有法必依。按照法律懲治各類違法違規行為，在與群眾切身利益密切相關的重點領域加大執法力度，全面落實行政執法責任制，按照“誰執法，誰負責”的原則，強化對政府行政權力的制約和監督，同時完善糾錯問責機制，保護執法人員，鼓勵執法人員敢于執法、善于執法。全面推進民族自治地方政府政務公開，堅持以服務群眾、以人為本的原則，推進事前、事中、事后全程公開制度執行，中央在民族自治地方問題上要適當放權，要幫助民族自治地方完善《民族區域自治法》、民族自治地方單行條例、具體法律法規而不是統一包辦、越俎代庖，充分尊重和保障各少數民族在民族自治地方行使管理本民族內部事務的權利。以西藏自治區為例，在扶貧開發工作中，扶貧政策過度傾向農牧民群眾，在易地搬遷、生態崗位補償、產業分紅等方面存在政策福利化現象嚴重的問題，建檔立卡貧困戶與非建檔立卡貧困戶出現了“懸崖效應”（貧困戶與非貧困戶待遇差距過大），部分政策帶有明顯的福利性質。應該逐漸進行法治改革，促進政策治理向法治轉變，提高政策引導，加大立法保障。

（三）開展普法活動努力提高群眾認知

《民族區域自治法》是保障少數民族平等權利和自治權利的法律規范，規定民族自治地方享有高于一般地方政權機關的自治權。正是由于這一特殊性，針對《民族區域自治法》的宣傳就不能像一般的普法一樣，宣傳的重點是必須讓少數民族地方群眾明白自己擁有哪些權利，如何實現自己的權利，當權利遭到侵犯時要學會保護自己，掌握救濟方法。一是培養法治宣傳隊伍。在民族自治地方，少數民族干部是發展自主權的直接行使者，法律工作隊伍建設是發展自主權能否規范行使的關鍵力量。民族自治地方應建立多渠道的人才培養機制，除依靠國家幫助和東部沿海地區對口幫扶合作培養外，主要依賴本民族自治地方自力更生針對性培養。通過教育培養少數民族人才，建立人才儲備庫；提升法律人才整體素質。建設專門的法治隊伍，配備年輕有為、業務強、修養高的人才。對從事法律職業的工作人員要有一個準入門檻，這個準入門檻需要進一步完善，健全國家統一的法律職業資格考試制度，對法律職業人員進行針對性強的業務培訓，使知識與實踐結合起來。二是建立法治服務體系。充分利用民族自治地方司法、流動法院等機構建立起法律服務聯系網，可以探索實施基層法律部門與鄉村結成定點幫扶對象，與基層群眾保持密切聯系實施精準幫扶，對民族自治地方遇到的問題及時提供法律援助。同時，和當地政府建立幫扶機制，聽取當地人大、政協、黨員代表意見建議，加強現場跟蹤指導，對群眾之間的矛盾，協助村（居）進行調解，增強基層工作人員調解經驗和技巧。通過實踐，不斷提高群眾法律意識，形成“人人守法、人人用法”的濃厚氛圍。三是開展法治宣傳活動。結合“12· 4憲法日”“消費者權益保護日”“七五普法”等活動，不定期地開展專題法律咨詢活動。深入基層、村（居）、企事業單位進行現場咨詢、案例分析、以案促改、發放宣傳資料等，近距離給群眾提供法律援助，同時宣傳法律知識，提高群眾對法律的認識水平，自覺運用法律武器武裝自己。

（四）引導監督主體多元化促進法治改革

不斷完善監督機制，強化法律監督，提高法治型政府建設的民主化、科學化水平。民族自治地方各級政府是公共權力的行使者，是社會公共事務的管理者，是憲法和民族區域自治法的執行者。因此，各級政府部門應該自覺接受各級人民代表大會的法律監督、政治協商會議的民主監督，提高決策的民主化、科學化水平。通過完善對公務員工作，特別是法治工作者的有效監督及相應的鼓勵和約束機制，擴大法治政府公開透明度。逐步建立完善各級政府工作投訴中心，完善相應法律救助制度，使服務對象投訴有途徑，建立政府內部投訴中心，使監督具體而有力。加強和推進社會監督和群眾監督，促使法治政府建設得到人民群眾的滿意認可。加強對法治政府行為的監督，完善腐敗制約機制。必須立足于法律保障的剛性制約上，強化監督和懲罰機制新形勢下的反腐敗。完善對權力的監督制度，包括法律監督、黨紀政紀監督、輿論監督和職業道德監督等。通過法律、社會、輿論媒體、群眾監督，擴大監督覆蓋面，通過監督發現問題、反饋問題、倒逼法治政府解決問題，取得實質效果。不斷提高法治政府公信力，取得群眾信任，使法律法規深入人心。

五、結語

民族自治地方政府是我國設置在民族自治地方的治理主體，是實現國家治理體系現代化的主要執行者及重要組成部分。面對法治政府建設制約“瓶頸”，要完成現代化法治政府建設，民族自治地方政府要以習近平總書記治國理政思想為指導，切實提高政治站位。緊緊圍繞依法治國基本國策，以脫貧攻堅、鄉村振興為抓手，以全面建成小康社會為目標，利用好民族自治地方優勢資源，補齊短板，強化弱項，加快當地產業經濟發展提升基礎建設水平，不斷提升滿足少數民族自治地方的生存和發展需要，按照依法治國理念，推進法治型政府建設，秉承打鐵還需自身硬的理念，堅持為民務實，不斷提升法治政府在群眾中的新形象。搶抓新時代國家治理能力治理體系現代化機遇，積極改革法治型政府建設中不合理環節。同時以法治理念為統領，加強法治建設，有效整合體制資源、社會資源，全面提升法治建設能力。及時將法治政府事項落實情況向外界公開，引導多元化監督格局，以此提高法治政府透明度，確保公權在陽光下運行，并借助新科學技術、法治手段，不斷鞏固民族自治地方政府法治建設成果。從制定政策向完善法律轉變，不斷提高社會公共事業治理效率和水平，實現民族自治地方法治政府建設，用實際行動踐行國家治理能力治理體系的現代化。