對(duì)公共信托理論的批判性思考

曾婧潔

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122

公共信托以私法上的信托關(guān)系為基礎(chǔ)，是對(duì)信托制度的發(fā)展與再創(chuàng)造，二者擁有最核心的相同點(diǎn)，即圍繞信托財(cái)產(chǎn)建構(gòu)一種“委托人——受托人——受益人”之間的三方關(guān)系。公民出于對(duì)政府的信任，將與其生存密切相關(guān)的環(huán)境共有財(cái)產(chǎn)委托給政府；政府接受公民的委托成為受托人，為受益人的利益與特定目的，即保障現(xiàn)代人與后代人共同利益的目的，對(duì)特定的自然資源進(jìn)行必要的保護(hù)與管理，并且社會(huì)公眾也可以出于公共目的和用途合理地利用信托財(cái)產(chǎn)。這一理論不僅在美國(guó)得到發(fā)展和廣泛應(yīng)用，而且對(duì)我國(guó)環(huán)境法的理論研究和發(fā)展產(chǎn)生了重大影響；辯證地看待公共信托理論，亦可以使我們對(duì)環(huán)境權(quán)有一個(gè)更清晰、更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

一、信托前提無(wú)法存在

信托關(guān)系圍繞信托財(cái)產(chǎn)形成，信托財(cái)產(chǎn)即是公共信托理論的核心與前提，公共信托理論的支持者主張將公共信托的客體擴(kuò)展到所有環(huán)境要素和自然資源，將它們視為所有社會(huì)公眾的共同財(cái)產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境、合理利用自然資源即是為全人類的生存與發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。問題在于，“信托財(cái)產(chǎn)”是否可以是環(huán)境資源，公共信托理論提出的公眾將環(huán)境“托付”給政府的行為又是否能夠存在？

要成為信托財(cái)產(chǎn)一般需要具備兩個(gè)特點(diǎn)：一是可轉(zhuǎn)讓性，二是可支配性。對(duì)委托人社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，其并不擁有環(huán)境資源的所有權(quán)或占有權(quán)，環(huán)境作為自然界客觀存在的實(shí)體，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。盡管在法律上具體的土地、林木等可以被視為人類所有的財(cái)產(chǎn)，但公共信托理論試圖覆蓋的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)、人類生存環(huán)境，則是無(wú)法為人類所擁有的“財(cái)產(chǎn)”。人類在良好的環(huán)境中才能夠生存，隨著技術(shù)的進(jìn)步，人類也開始從環(huán)境中獲取額外的經(jīng)濟(jì)利益；但這并不意味著地球環(huán)境已經(jīng)成為為人類所擁有且受其控制的財(cái)產(chǎn)。公共信托理論只解釋了為什么公民能夠?qū)ψ鳛闊o(wú)主物的空氣、水、陽(yáng)光等環(huán)境要素主張權(quán)利，但卻不能被用來(lái)證明公眾已經(jīng)擁有這些環(huán)境要素。如此，公眾又有什么權(quán)利與能力將其作為信托財(cái)產(chǎn)而轉(zhuǎn)讓呢？可見，環(huán)境作為信托財(cái)產(chǎn)并不具備可以轉(zhuǎn)讓的屬性。

同樣，對(duì)受托人政府來(lái)說(shuō)，其也沒有權(quán)利與能力直接控制、支配環(huán)境，政府履行其在公共信托中的義務(wù)，只能通過(guò)對(duì)公民環(huán)境行為的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府可以采取作為或不作為的方式，促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)或恢復(fù)，但這并不能被稱為是對(duì)環(huán)境的支配。因此，環(huán)境作為信托財(cái)產(chǎn)也不具備可支配性。

綜上，公共信托需要圍繞信托財(cái)產(chǎn)構(gòu)建三方關(guān)系，信托財(cái)產(chǎn)作為公共信托理論的前提，卻在可轉(zhuǎn)讓性與可支配性上出現(xiàn)了缺陷。信托財(cái)產(chǎn)如果無(wú)法被成功轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，信托首先就無(wú)法有效設(shè)立；而受托人無(wú)法控制或支配信托財(cái)產(chǎn)，其又如何履行信托義務(wù)與責(zé)任？如何實(shí)現(xiàn)保障受益人利益的目的？因此，我們認(rèn)為將環(huán)境資源作為信托財(cái)產(chǎn)，這一信托前提是虛無(wú)的，無(wú)法證成的。

更重要的是，我們必須對(duì)地球環(huán)境資源有正確的態(tài)度與認(rèn)識(shí)，將其視為“財(cái)產(chǎn)”的觀點(diǎn)，仍然是人類中心主義的，即便加上“公共”或“公益”二字，本質(zhì)上還是以人類的利益為視角。環(huán)境即是如此，它無(wú)法、不可能、也更不需要被信托，人類對(duì)自我的約束，將是我們對(duì)待環(huán)境的最好的方式。

二、信托受托人虛設(shè)

信托關(guān)系的主體——政府，作為“受托人”卻不受信托關(guān)系的約束。因?yàn)閷?duì)受托人而言，在信托關(guān)系中其最重要的利益就是“受托人”這一主體資格，在其中受托人處于核心地位，當(dāng)他不能切實(shí)履行受托義務(wù)時(shí)，委托人可以解任受托人。而在公共信托理論中，它只強(qiáng)調(diào)了作為受托人的政府，為實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)大眾的環(huán)境利益，應(yīng)承擔(dān)管理和保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)；至于出現(xiàn)政府未能充分履行受托義務(wù)等情況時(shí)，政府是否需要承擔(dān)被終止托付的后果，則鮮有人提及，但這是理應(yīng)被包含在公共信托邏輯當(dāng)中的。也即，作為委托人的全體社會(huì)公眾，他們有權(quán)請(qǐng)求受托人政府履行義務(wù)，也有權(quán)要求終止信托、改換受托人。

但實(shí)際情況卻是，政府在管理、保護(hù)環(huán)境上所起的作用仍然是十分有限的，其對(duì)信托義務(wù)的履行，也不能做到很全面。

雖然政府作為信托受托人，在環(huán)境方面所作的努力不一定令民眾感到滿意，甚至受到很多批評(píng)，但沒有人會(huì)說(shuō)要收回政府在公共信托中環(huán)境保護(hù)管理受托人的身份資格，或?qū)h(huán)境管理事務(wù)轉(zhuǎn)而委托別國(guó)政府。換言之，政府在公共信托中“受托人”的主體資格并沒有被剝奪的可能性。

盡管，政府也會(huì)因?yàn)榄h(huán)境管理上的過(guò)錯(cuò)或失誤而受處罰，但這并不屬于嚴(yán)格意義上對(duì)政府受托人主體資格的約束。因?yàn)檫@里的處罰只是針對(duì)政府的某個(gè)特定部門或政府工作人員的，而公共信托中作為受托人的“政府”指代的則是具有國(guó)家公權(quán)力特征的整體的政府，并不是指它的某個(gè)部門或分支。所以處罰的約束力只是有限的，甚至不能說(shuō)是有效的，因?yàn)樘幜P并不會(huì)改變政府在公共信托關(guān)系下?lián)蔚淖罡镜慕巧词芡腥恕?/p>

綜上，無(wú)論是民眾基于信任而委托政府管理環(huán)境，還是民眾對(duì)政府治理環(huán)境喪失了信任，政府始終承擔(dān)著環(huán)境管理受托人的職責(zé)。政府在環(huán)境管理中的權(quán)力，也是政府維系其自身存在的一種手段，公共信托理論只是試圖在學(xué)理上解釋政府環(huán)境管理權(quán)力的正當(dāng)性，而并沒有在實(shí)際上賦予政府此種權(quán)力，也就不會(huì)實(shí)質(zhì)性地影響政府對(duì)此種權(quán)力的把控。

該理論只是虛設(shè)了一個(gè)“受托人”，政府在公共信托中并不受信托關(guān)系的約束。因?yàn)樾磐械囊粋€(gè)本質(zhì)屬性就是受托人要主動(dòng)履行信托義務(wù)與責(zé)任以確保受益人的利益，當(dāng)未盡受托義務(wù)時(shí)，委托人有權(quán)選擇撤銷先前的委托，更換新的受托人。但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，將政府視為受托人時(shí)這一本質(zhì)屬性則無(wú)從體現(xiàn)，這便是公共信托理論對(duì)比傳統(tǒng)信托制度而言存在的邏輯缺陷。

三、我國(guó)政府環(huán)境管理權(quán)力面臨的正當(dāng)性問題

在我國(guó)，立法是政府權(quán)力的主要來(lái)源和依據(jù)，立法也已經(jīng)為政府管理、保護(hù)環(huán)境的權(quán)力謀得穩(wěn)定的地位和法定化的生存空間；當(dāng)前環(huán)境行政權(quán)力面臨的，更多是社會(huì)的支持和認(rèn)同問題。近年我們?cè)趪?guó)家層面提出的生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略政策，亦是為了提升政府的環(huán)境治理能力，提升民眾對(duì)政府環(huán)境治理的滿意度，以此獲得更多社會(huì)公眾對(duì)政府處理環(huán)境事務(wù)的支持與信賴。服務(wù)社會(huì)環(huán)境治理、促進(jìn)整體生態(tài)環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)才是政府的核心任務(wù)，也是政府獲得自身環(huán)境管理權(quán)力正當(dāng)性的根本方法。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境治理能力建設(shè)，提高效率改善效果，用實(shí)實(shí)在在的環(huán)境治理成果證明自身的作用與價(jià)值，避免由于社會(huì)公眾的不信任而使已有的正當(dāng)性基礎(chǔ)被減損，甚至最終完全喪失。

因此，我國(guó)并不存在用公共信托理論解釋政府權(quán)力的現(xiàn)實(shí)需求，其論證對(duì)于我國(guó)而言更多只是在邏輯意義上的成立，并不能十分有效地解決當(dāng)前政府環(huán)境管理權(quán)力存在的正當(dāng)性危機(jī)。

四、強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境管理職責(zé)的局限

一方面，政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用；但另一方面，環(huán)境問題整體性與復(fù)雜性的特點(diǎn)也決定了單純強(qiáng)調(diào)政府在其中的職責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

在我國(guó)，一方面，國(guó)家越來(lái)越重視環(huán)境問題，環(huán)境保護(hù)部門開展了許多環(huán)境治理活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)支出也在逐年增加；另一方面，我國(guó)環(huán)境問題總體來(lái)看仍不容樂觀，個(gè)體、企事業(yè)單位破壞環(huán)境的事件仍時(shí)有發(fā)生。

實(shí)際上，單純依靠政府治理、關(guān)閉污染企業(yè)，或發(fā)布新法令是解決不了環(huán)境問題的；我們還必須從更深層的人類社會(huì)改革中入手，其中包括對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及民眾意識(shí)的根本變革。我國(guó)現(xiàn)有的“生態(tài)文明建設(shè)”“可持續(xù)發(fā)展觀”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”等革新，即是引入多方社會(huì)主體參與、從多領(lǐng)域解決環(huán)境問題的實(shí)踐。而這也正是公共信托理論的局限所在，它只強(qiáng)調(diào)了政府所應(yīng)發(fā)揮的作用，在有限的程度上呼吁公眾關(guān)注自己環(huán)境權(quán)利，卻缺少了對(duì)公眾環(huán)境義務(wù)的論述與重視。社會(huì)各主體都對(duì)自身所處的環(huán)境共同體負(fù)有不可推卸的責(zé)任，都有義務(wù)為環(huán)境保護(hù)有所克制與付出，而這也是公共信托理論只強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境管理職責(zé)的局限所在。