行政公益訴訟訴前程序適用問題研究

殷獻滿 朱曙光 王致宣

江蘇省宿遷市宿豫區人民檢察院，江蘇 宿遷 223800

檢察行政公益訴訟訴前程序（以下簡稱訴前程序）作為檢察機關提起公益訴訟的重要組成部分，從試點和實際辦案的經驗來看，公益訴訟訴前程序取得了良好的效果，成為公益訴訟的主要結案方式。相對民事公益訴訟而言，訴前程序的運用范圍更廣。

一、行政公益訴訟訴前程序之功能

（一）實現檢察權、審判權、行政權的良性互動

司法被稱為社會救濟的最后一道防線，所謂“司法最終裁決”不僅是強調了司法終局性的權威，也應體現為司法性質的補充性和流程的最后性。檢察權作為司法權的一種，不同于審判權，不能作實體的裁判，但就程序而言，檢察機關提起行政公益訴訟也可理解為對公共利益最后的救濟程序。與檢察機關相比，行政機關在保護公共利益上具有政策性、專業性、主動性和及時性等特點，在公共利益的救濟中也有自身的優勢。訴前程序再次為行政機關發揮自身優勢、救濟受損的公共利益提供了契機。行政權對行政行為是第一手介入的，進行行政管理和行政懲處時，監督權僅有在行政行為完成后或者是行政不作為的情況下，社會公共利益遭受破壞時，才能合理地介入其中。檢察機關既不能過多、過早地介入行政權的運用，更不能代替行政權做出決定。訴前程序有利于促進檢察院辦案資源的妥善利用與有效節省，提高了檢察監督效益。

（二）優化行政檢察監督案件的分流

訴前程序是提起公益訴訟的前置程序，在程序的功能和定位上類似民事訴訟制度，目的在于實現訴訟效率的提高，節約司法資源，降低訴訟成本，大部分案件在訴前程序就能實現訴訟效果。第一，將行政公益訴訟效果用訴前程序來實現，最大限度地實現了案件的分流。訴前程序能夠督促行政機關進行二次行政行為或監督其作為責任去彌補修復公益訴訟的損害，而檢察機關能夠通過訴前程序去發現其實施的效果來決定是否提起訴訟，完成了行政目標的同時也維護了公共利益，檢察機關就能依據此訴前程序達到的效果而不予提起訴訟，從而將此訴訟終結在訴前程序中。第二，檢察機關理應在行政機關窮盡所有解決違法行政行為其他途徑的基礎上，才能啟動行政公益訴訟。訴前程序既達到了檢察機關行使監督權的目的，也保持了檢察監督非終局性的特點，留有余地地實現行政機關的自我改正。

（三）提高行政機關履職的能動性

訴前程序能夠在檢察權的督促下提高行政機關的履職能動性。原因在于檢察機關并不對社會綜合管理具有職責，行政機關在社會公共事務的處理上具有法定的職責，加之現代行政法的幾大原則也能夠運用到行政機關開展公益訴訟的保護中，故行政機關在履職能力方面較檢察機關具有優勢。同時檢察機關是對行政機關進行行政行為或行政不作為的方面進行合法性審查，缺乏對行政機關的合理性審查，所以訴前程序的目的就是要使行政機關有內部自省的功能。

二、訴前程序需要重點研究的問題

（一）案件時效

時效制度體現的是法的效益價值，檢察機關可以對發生在什么時間段的侵害了國家利益和社會公共利益的行政機關違法履職行為進行監督，是行政公益訴訟需要解決的一個問題。啟動行政公益訴訟的訴前程序，應當在訴訟時效規定的范疇內考慮，其起算點的規定以及對時效期間計算的影響都應當通過司法解釋予以明確，否則會造成濫訴，或者導致公益保護不及時的兩極分化現象。

（二）案件范圍

綜觀設有行政公益訴訟的國家規定，德國、日本及美國通過列舉的方式確定受案范圍，①試點期間，最高檢規定的提起行政公益訴訟的范圍包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，這與司法實踐的需要和群眾的期待相比，明顯偏窄。修改后的《行政訴訟法》第二十五條又增加了食品藥品安全領域。雖然列舉的方式限制了行政公益訴訟的受案范疇，有利于防止濫訴，但針對目前我國的實際情況，應當適度拓展行政公益訴訟的范疇。

（三）行政機關是否依法履行職責的評判

在實踐中，應從“行政機關是否超越了回復期限”“相關違法狀態是否還在持續”“行政機關是否依法履行職責”三個方面來具體考量。主要包括以下幾種情形：一是行政機關根據檢察建議，在規定期限內做出履行了法定職責或糾正了違法行為。這種情形是行政公益訴訟終結的常態，達到了檢察機關啟動行政公益訴訟訴前程序的目的，形成對案件線索處置的終結。二是行政機關在規定時限內書面回復的，但并未履行法定職責、糾正違法行為，或者是部分履行的，應當分別認定為未履行或部分履行，對此，檢察機關應提起行政公益訴訟。如行政機關收到檢察建議后，將已涉嫌犯罪的行政相對人移送給司法機關，并回復已經履行職責。而實際上，其僅履行了行政執法與刑事司法銜接的職責，并未繼續履行行政監管職責。對此只能認定其部分履行。三是未在規定期限內回復檢察建議的，經督促也拒絕回復的。筆者認為，應根據是否履行了法定職責或糾正了違法行為分為兩種情況：一種是未回復，也未履行法定職責或糾正違法行為的，檢察機關應當提出行政公益訴訟；另一種是雖未回復，但履行了法定職責或糾正違法行為的，則應視為已履行。

三、行政公益訴訟訴前程序之構建

訴前程序不僅要保障具體的公共利益，還要保障法律適用主體依法正確適用法律。檢察機關作為提起行政公益訴訟的唯一主體，啟動行政公益訴訟訴前程序，必須有細化的程序和規范的標準來約束。

（一）規范啟動程序和條件

第一，被訴行政行為在訴訟時效范圍內，從檢察機關知道或應當知道公共利益或者國家利益受到侵害時起算。行政公益訴訟中，因公共利益或者國家利益受侵害的結果具有潛伏性、滯后性，以及判斷行政行為與損害后果之間具有因果聯系的復雜性，導致檢察機關確認和判斷公益是否受損、是否需要提起訴訟的難度加大，如果訴訟時效太短，按照現行《行政訴訟法》的規定在具體行政行為做出后六個月顯然不能滿足檢察機關的需要；另外，若時間太長或者不加限制，則公共利益或國家利益處于受侵害狀態又得不到及時補救。可參照環境污染損害賠償和《民法總則》的規定將行政公益訴訟的訴訟時效規定為三年比較適宜。

第二，案件性質屬于公益訴訟管轄的范圍。從國家利益和社會公共利益受損情況來看，一些社會高度關注、百姓反映強烈的領域，如安全生產監管領域、公共衛生領域的行政案件和涉及民政救濟的案件，檢察機關都可以適當拓展作為行政公益訴訟的受案范圍，擴大公共利益和國家利益保護的覆蓋面積。

第三，對行政機關不依法履職有明確的評判。實踐中行政機關責任清單的相互交叉或者不明確，已有的法律法規對多種多樣的行政行為規定不周延，勢必消除公益訴訟的適用領域和對象。應從立法層面清理行政管理職責，做到權責明確，前后統一，上下對應。

第四，公共利益或者國家利益受損。行政公益訴訟制度基于公共利益保護的缺位而設置。司法實踐中，為單純追求公益訴訟案件的數量，出現了混淆公益訴訟訴前檢察建議和一般行政檢察監督檢察建議的實質，不利于對公共利益和國家利益的保護。必須牢牢把握“公益”這個核心，既要有量的標準，也要有質的內涵，在不同的案件范圍有不同的衡量標準，確保檢察機關公益訴訟的特性充分體現。

（二）規范調查程序和調查范圍

檢察機關作為公益訴訟人，在行政公益訴訟案件中的調查取證是為了證明案件事實取得勝訴，得到人民法院支持其糾正行政機關違法行使職權的判決，故必然要盡可能掌握充分的證據材料和收集證據。《行政訴訟法》應明確人民法院依職權調取的證據范圍，人民檢察院履行公益訴訟職能時可以調取，而不需要在訴訟過程中申請人民法院調取，以保證通過調查取證的方式證明行政機關違法履職。

（三）明確訴前程序的效力

行政公益訴訟訴前檢察建議是為糾正行政機關執法階段，針對實體和程序所暴露出一定的問題而發表有針對性的意見，敦促行政機關加以合理改善，從而實現對于行政活動規制的一種弱對抗的監督模式。②檢察建議的效力主要靠行政機關主動接受，目前沒有規定行政機關對檢察機關的檢察建議必須回復，也沒有規定要求行政機關必須整改。③為了提高訴前檢察建議的執行力，就要求檢察建議必須嚴格依據法律規定提出糾正違法的理由，做到“證據分析透徹，法理闡述深入，邏輯論證嚴密，法律適用準確”。

（四）構建外部監督銜接機制

一是定期向人大機關報告訴前程序檢察建議落實情況。人大及其常委會是國家權力機關，對行政機關享有當然的監督權。人大常委會有權向行政機關提出詢問并要求按期答復，也有權對其提出質詢。檢察機關可以定期向人大常委會報告訴前程序檢察建議回復和落實情況，與人大監督形成合力，督促行政機關依法履職。二是建立檢察建議定期發布機制。檢察機關可以定期通過媒體公開發布檢察建議內容、行政機關回復和落實情況，不僅起到檢務公開的作用，也有利于形成社會輿論對行政機關的外部監督，給相關行政機關帶來整改壓力，有利于其依法履行職責。

（五）規范終結程序和標準

行政公益訴訟制度設定的目的并不是訴訟，而是通過訴訟督促行政機關糾正違法行為、積極履行職責。在行政公益訴訟中，訴前程序是檢察監督非終局性和審判程序終局性之間的有效銜接，具有獨立的程序價值。從筆者所在地區乃至全國行政公益訴訟的數據來看，訴前程序已成為行政公益訴訟的主要結案方式。

四、結語

檢察機關提起行政公益訴訟，是法律監督職能的延伸，目的是利用檢察權制約行政權，重塑檢察機關與行政機關的法律關系。從試點到全面鋪開，無不彰顯頂層設計對檢察機關參與行政公益訴訟持有穩妥和謹慎態度。提出訴前建議，必須緊緊圍繞檢察機關的法律監督定位，嚴防盲目和濫訴，在現有框架下，應用新思路，建立新機制，努力完善訴前程序統一規范。

注釋：

①王旭.檢察機關行政公益訴訟制度研究［D］.北京交通大學，2017（6）.

②李北辰.檢察機關行政公益訴訟研究［D］.東北林業大學，2016（6）.

③毛斌.論行政公益訴訟前置程序［J］.中國檢察官，2016（6）：44-47.