善治：提高當代行政效率的可行性路徑

段姍姍

河北大學法學院，河北 保定 071000

善治是通過政府履行其職責表達出來的，是通過良好業績表達出來的，是通過滿足了人民的合理期望表達出來的，所以要想達到高效行政，以下路徑必不可少：

一、實現法治化

控制是現代管理學和管理哲學的重要范疇，管理控制的對象包括人、事、物、行為等。在特殊的社會背景下，儒家行政管理思想以對人的把控為出發點，提出了“齊之以禮，道之以德”，不僅承認了以禮為外在控制，更強調了以道德價值為導向的內在控制。在上述主張，固然是適應古代社會管理實際需要的選擇，但與實現現代管理的“善治”也有異曲同工之妙。

善治是以法治為基礎的，沒有法治也就不存在善治，公共行政的合法性會受到質疑。首先，在我國目前的行政管理活動中，不僅要以現有的法律為準繩進行依法行政；更重要的是在制定政策和后續的執法過程中，要有強有力的監督機制為保障，使得法律能夠貫徹到具體的政策措施當中。其次，所有公民在法律面前人人平等，合法合理的個人利益均可以利用法律來維護，公民在被管理的過程中在法律上人格是平等的。再者，近年來，管理問題層出不窮，“城管執法問題”和官員貪腐問題引起了人民群眾的廣泛關注，很大一部分原因就是公務人員在執法過程中缺少規范的行為。所有公民特別是行政機關的工作人員和司法人員都應該對法律有敬畏感，在日常的工作中應該以法律為依據。如果沒有對法律的敬畏，那么再好的法律和政策措施也不會切實執行在實際行政管理活動中。

總之，法治的治理方式不僅是儒家在治理國家中的切實要求，更是當代實現善治的不可或缺的方式。沒有法律的保障，善治就缺少合法性，從而使整個公共行政缺少合法性。從這個角度上來說，法治是政府善治的衡量標準之一，而政府通過滿足人民的意愿來取得合法性是另一個標準，也是政府法治的終極目標。

二、優化公共治理者的道德情懷和責任倫理

在現代行政管理活動中，公共行政所面臨的大環境瞬息萬變，需要處理的各種利益關系錯綜復雜，所以對當代的行政人員的能力和行為要求更高，越是高發展的制度便越是需要高品質的人去執行。

“凡為天下國家有九經，曰：修身也，尊賢也，親親也，敬大臣也，體群臣也，子庶民也，來百工也，柔遠人也，懷諸侯也。”①在儒家看來，作為治理國家的基本原則，這九條缺一不可，但在具體的實踐過程中，應該根據具體情況而有所側重，統治者和行政人員應該能面對若干“變數”，在管理過程中適當的調整自己的腳步而“有所為，有所變”。儒家思想提倡等級森嚴的家庭體制和政治體制，并提倡應該“出世經仕”，但并不意味儒家主張把“出仕”作為獲取官位的終極目標。孔子說：“邦有道，谷；邦無道，谷，恥也。”②傳統儒家認為“出仕”的最重要的目的是實現儒家主張的“仁政”思想，儒家的這種“行道”的使命感，在當代仍然沒有失去意義，當公共行政者面對當今社會各種各樣的利益矛盾和價值沖突時，儒家的職業道德能夠充分幫助我們走出漩渦。

在當代，首先，公共行政者（公共治理者）應該加強自身的道德情懷。善治作為一種民主的政治與社會制度，善治的實踐日益成為許多發達國家和發展中國家為了更好地適應變化的環境出現了一種新的管理形式，以保證社會經濟環境發生質的飛躍，社會獲得一種新秩序。但隨著善治理論的發展，許多國家不斷接受新的行政理論和優秀的實踐經驗，使得各國政府變得越來越追求行政效率，過分關注于績效和成本收益的比率。公共治理者成為了實現行政效率的理性工具，導致公共治理者和公民的交流變得機械和理性。從這個角度來看，儒家的行政管理思想正可以發揮其價值，從而塑造現代知識分子以及公共治理者的心系民之憂樂的職業導向和道德情懷。

再者，公共治理者應該加強自身的行政責任倫理。在現代公共行政活動中，各種失職、瀆職的情況層出不窮，而儒家提倡“臨危不懼”的憂患意識，能夠有效的增強公共治理者的責任意識。古有“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，今有“全心全意為人民服務”，無論是古今中外，各國對于公務人員的責任和倫理意識都很看重。在當代各種突發狀況，要求公共治理者具有臨危不懼，果斷獨立的做出正確判斷且能承擔責任的能力。

其次，公共治理者必須端正處事態度，提升其職業精神。孔子曾說：“居之無倦，行之以忠。”③由于我國行政系統長期受官僚體制的影響，導致現在的公共行政在一定意義上也非常依賴于官僚制的組織方式。在現在社會中服務于公共機構，對于公務員來說很難從中體會到參與公共事務的莊嚴感和重要意義，而只是當作普通職業選擇，然后在長期的重復性的行政工作當中，難免會出現倦怠乏力的心理。另一方面，公共治理者作為理性經濟人具有雙重身份，他不光是行政人還是普通公民，在做行政決定和完成行政工作時，他會首先考慮到自己自身的利益，從而使權利出現濫用或做出不公正行為。早在春秋時期，孔子就意識到了這一點問題的嚴重性，儒家一直提倡要求弟子出仕并不是為了尋找一份能夠解決自己生計的工作，而是為了實現國家的富強和社會的穩定以及儒家理論能夠得到傳播，而做出切身的努力，從根本上加強公務員的職業道德。

三、實現社會正義和社會功能多元化

正義是社會價值的重要體現，也是善治的最終目的。社會正義的要求有兩個方面，一方面要求政府對待所有公民不應有失公允，另一方面要求政府對迫切需要幫助的人們施以援手。儒家的分配正義觀體現了其“仁”的思想中，儒家講“仁者愛人”，即人身處于社會中，應該關心他人，幫助他人和愛護他人，才能夠達到“仁”。再者，孔子提出了“己欲立而立人，己欲達而達人”④和“己所不欲，勿施于人”⑤的重要觀點，其重點在于推己及人，在關心別人和幫助別人的過程中，每個人都處于一種相對平等的關系，使得個人、社會和國家之間建立一種相互信任的關系網絡。

儒家所提倡正義的終極理想是走向大同社會，其心目中的社會圖景呈現出由正義走向更加開放與完善的可能性，也就是“大道之行，天下為公”的景象。在儒家看來，第一步應該保障普通百姓的生存權，這也是對實現人權的一種重要保障。第二步才是“教”，使得百姓自身的道德修養能夠得到提高。而在現代社會中貧困和弱勢群體仍然存在，尤其是隨著社會的高速發展，不平等問題和貧富差距越來越大，甚至出現了兩極分化的場面。為此，政府應該建立相應的制度和政策，特別是各種社會保障制度，比如醫療保險退休保險、失業下崗和移民搬遷等福利制度。

現在政府除了要保障弱勢群體和普通民眾的基本生存權利，更要分清自己的職責，政府在精簡政府功能的同時，不推諉責任，而是應該將某些社會功能尋找第三方機構和組織。在我國第三部門和慈善組織的發展很緩慢，而在國外他們可以也更擅長去分散政府的某些職能，例如環保事業、慈善事業和城市建設事業等。在新的時代下，應該不斷的優化政府的職能，有效轉變政府行為。

所謂儒家管理哲學的基本精神，就是“以人為中心，以道德教化為導向，以正人正己為途徑。”在當代，實現法治，保護人權和實現社會正義是善治的間接要求，善治最直接的要求，就是提高政府的效率。總而言之，在這一點上傳統的儒家哲學思想和當代的善治理論有異曲同工之妙。兩者在提高行政效率上都要求。首先，政府要把控好自己的權責所在，簡政放權，但該管的事還應盡力做好。其次，應建立高效透明的服務型政府，民眾關心的事情及時作出反饋，行政管理活動中堅持以人民利益為重。再者，要求政府要有效地利用各種資源，特別是各項財政收入，使其能夠合理支出，防止貪污腐敗。最后，公共治理者具有強烈的責任意識和職業精神，使得政府的權力在陽光下運行，真正的做一個透明化的政府。

注釋：

①《中庸》.

②《論語·憲問》.

③《論語·顏淵》.

④《論語·庸也》.

⑤《論語·衛靈公篇》.