論新時代紀檢監察體制改革的重要進展

羅元輝

湖南科技大學馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201

進入新時代，全面從嚴治黨不斷推進，黨的紀律建設不斷加強，紀檢監察機構改革不斷深入，紀檢監察體制改革取得重要進展，為加強黨的紀律建設奠定了堅實的基礎。從職能定位的角度來看，自黨的十八大以來逐步明確了紀檢監察機關的職能定位；從監督力量覆蓋的角度來看，紀檢監察機構實現了派駐全覆蓋；從體制機制創新的角度來看，建立健全了巡視巡察制度；從實踐探索的角度來看，紀檢監察體制改革的實踐不斷推進。

一、明確紀檢監察機關的職能定位

黨的十八大以來，紀檢監察機關的定位逐漸明晰。過去很長一段時間內，紀律和國家法律之間界限不明晰，紀檢監察機關人員身份認識模糊。有些紀檢監察機關自視為黨內的“公檢法”，熱衷于辦大案子，抓早抓小的積極性不高，有些甚至把小案子養成大案子才辦，存在錯誤的政績觀。各級紀檢監察機關參與過多的各類議事協調機構和各種領導小組，導致主業不清、職責不清、文山會海。各級紀檢監察人員也是身兼數職，副業分散了過多的精力，反倒是紀檢監察主業沒做好，造成種了別人的地田，荒了自己的地。因此中紀委十八屆六次全會指出“紀委決不能成為黨內的‘公檢法’，執紀審查決不能成為‘司法調查’，要依紀監督、從嚴執紀，真正把紀律立起來、嚴起來，執行到位。”［1］進入新時代，在總結以往經驗教訓的基礎上，紀檢監察機關的職能逐漸明晰。一是在自身職能定位上明確紀委是黨內監督的專責機關。2016年修改通過的《中國共產黨黨內監督條例》明確紀律檢查委員會作為黨的四大監督主體之一。黨的紀律檢查委員會是各級黨委專門負責監督的機關，負責其所管理范圍內的監督執紀，對黨員領導干部遵守黨章、黨規黨紀的情況進行監督，突出了黨內監督中紀檢監察機關的專業性和重要地位。二是在機構設置上凸顯紀檢監察職能。機構的設置是為了實現其職能，在明確職能后，各級紀檢監察機關對其機構進行了相應的調整。針對以往紀委機構設置存在針對性不強的現象。改革后的紀委部門，從職能出發設置自己的部門。重點地圍繞監督執紀，維護黨章和黨的路線方針政策的執行設置紀委的部門，增加了辦案的力量和部門，減少了其它的部門，提高了紀委的工作效率和針對性。三是明確紀檢監察機關人員專職專用。這樣有利于集中精力抓好主業工作。紀檢監察體制改革是一個系統性的改革，正是因為職能的改變，才帶來機構的改革，機構的改革又相應的要求人員工作內容的變化。紀委的專業性加強了以后，相應的內部機構要求專業性的設置，內部機構的專業性設置要求人員工作素質和能力的專業性，所以這是明確紀檢監察機關專人專用是紀檢監察機關改革的必然要求。

二、紀檢監察機構派駐全覆蓋

進入新時代，黨的十八大首次提出要“健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理”。中央政治局2014 年12 月審議通過《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》。2016 年1 月，中央辦公廳印發《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知。在這個文件里中紀委要求各級紀委要按照中央的要求，結合實際推進本地區派駐機構全覆蓋。中央一級從三個方面改革了派駐機構，實現了全覆蓋。一是紀檢監察力量實現全覆蓋。中央紀委從2014 年起對中央辦公廳，國務院辦公廳，中央組織部，中央宣傳部，中央統戰部，全國人大機關，全國政協機關等7 家單位派駐紀檢組，實現了對所有的中央部門的派駐和監督，實現監督的全覆蓋。這充分彰顯了有權必有責，有責必受監督的理念。二是將已有的黨組紀檢組改為派駐紀檢組。原來單位已有的紀檢部門，因為是單位的一個部門，與單位存在千絲萬縷的聯系，紀檢部門在執行監督的時候要考慮各種因素，因此監督的權威性和力度不夠。因此以前的監督常常被稱同體監督，監督的獨立性不強。改革后的派駐紀檢組與單位沒有直接的聯系，人財物都不受所在單位的影響，所以它能夠充分彰顯監督機構的獨立性、權威性和實效性。三是改革派駐紀檢組的領導體制。以往派駐機構受派駐機關和所在部門的雙重領導，改革以后的派駐組由以往的雙重領導變為由派出機關領導，對派出機關負責。2014 年出臺的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》明確了派駐紀檢組與駐在部門的關系，二者是監督與被監督的關系。這從領導體制方面加強派駐機構的獨立性和權威性。

三、建立健全巡視巡察制度

進入新時代，黨的巡視制度與時俱進不斷健全，巡察制度從無到有逐漸建立。巡視的本質是上級對下級的監督，中央一級的巡視是中央紀委對所轄部門和對象的黨內監督，省一級的巡視是省級紀委對所對所轄部門和對象的黨內監督，重點巡視政治方面的問題。而巡察是市和縣的紀委部門對所轄部門和對象的黨內監督。由此，我們可以看出巡視和巡察的對象是不一樣的，是分層次的，不僅監督對象不同，而且監督的具體內容也不一樣。黨的十八大以來，黨中央非常重視巡視和巡察工作。據統計，從黨的十八大到黨的十九大之間的五年“中紀委組織開展12 輪巡視，共巡視277個黨組織，完成對省區市、中央和國家機關、中管企事業單位和金融機構、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實現一屆任期內巡視全覆蓋。”［2］巡視的主要方式不斷完善，建立健全多種巡視方式，包括常規巡視、機動式巡視、回頭看、專項巡視等等。巡視巡察不僅從方式上進行了創新，而且從頻率上也做出了明確的要求，要求每屆黨委任期內要實現全覆蓋。巡視巡察方式的創新主要是應對客觀實際情況的變化，而頻率的硬性規定則強調巡視巡察的力度，即不僅要有巡視和巡察，而且要有一定的力度。這些都是對以往巡視工作的健全和發展。黨的十九大以來，巡視巡察的力度絲毫沒有放松。2019 年1 月十九屆中紀委三次全會指出過去一年“中央巡視組開展一輪常規巡視、一輪脫貧攻堅專項巡視，共巡視27 個省區市、18 個中央部門、8 家中管企業和2 家中管金融企業黨組織，首次將10 個副省級城市四套班子主要負責人納入巡視范圍。”［3］巡視巡察制度體系已經初步建立，并且在監督執紀中發揮越來越重要的作用。

四、監察體制改革的實踐不斷推進

中國共產黨推進監察體制的改革從2016 年就已經著手，簡單的來看，經歷了三個階段。一是開展改革試點階段。2016 年11 月，中央開始在北京市，浙江省，山西省開展監察體制改革。2016 年12月25 日，全國人大常委會通過《關于通過在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。2017 年1 月18 日，山西成立第一個省級監察委員會。2017 年4 月，北京市、山西省、浙江省三級監察委員會組建完成。二是改革全面鋪開。2017 年10 月中央印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，在全國全面部署監察體制改革。到2018 年2 月，廣西壯族自治區大新縣監察委員建立，標志著全國31 個省（自治區）三級監察委員會建立。三是國家監察體系總體框架建立。2018 年3 月通過的憲法修正案在國家機構一章新增監察委員會一節。2018 年3 月，全國人大通過《中華人民共和國監察法》。至此，國家監察體系總體框架建立。國家監察體制改革整合了以往行政監察、預防腐敗及檢察機關查處的貪污賄賂、瀆職等職能，提升了監察委員會的地位，加強了監察委員會的權威，以往監察部門是政府的一個部門，改革后的監察委員會和政府一樣都是來自人大的授權。改革后的監察委員會也增加了其監督的對象，以往的監察部門監督的對象只是公務員，不包括行使公權力的醫生、教師等主體。而新的監察委員監督的對象包括一切行使公權力的主體，實現了監督的全覆蓋。