我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)融資管理研究

宋麗云

（唐山曹妃甸新城投資集團(tuán)有限公司，河北 唐山 063200）

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)這種組織形式產(chǎn)生于政府財(cái)稅體制改革之后，地方政府投融資平臺(tái)的建立，有效地解決了地方政府融資中存在的“市場(chǎng)主體缺失”問(wèn)題，它充分利用政府平臺(tái)來(lái)組織協(xié)調(diào)與增加信用，為地方政府合規(guī)、合法融資創(chuàng)造了條件。它承擔(dān)著政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職能。地方政府投融資平臺(tái)的成立，有效地滿足了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金需要，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)，擴(kuò)內(nèi)需”的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。

在本輪地方政府債務(wù)整肅和金融監(jiān)管中逐漸取消地方政府對(duì)平臺(tái)公司的各種特別支持，這極大地增加了地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)壓力。在這種日漸緊縮的環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)傳統(tǒng)的融資方式必須相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，做到與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)不斷變化的金融環(huán)境，順利完成過(guò)渡期，最終實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的順利轉(zhuǎn)型，更好的服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的常用融資方式

從目前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的融資方式來(lái)看，常見(jiàn)的方式主要有銀行貸款、財(cái)政撥款及信托融資等。具體情況如下：

（一）銀行貸款

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)融資的最主要方式是銀行貸款，利用財(cái)政做擔(dān)保是還款的最終保障。有統(tǒng)計(jì)資料表明：截止到2013年年底，我國(guó)政府各類投融資平臺(tái)的債務(wù)總規(guī)模達(dá)到了15萬(wàn)億元，這其中的80%來(lái)自于銀行貸款。銀行貸款占據(jù)了如此高的比重，這與我國(guó)目前的資本市場(chǎng)、債券市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)有著較密切的關(guān)系。政府投融資平臺(tái)在其他融資渠道不暢通的情況下，以政府信用擔(dān)保或者以土地抵押來(lái)向銀行申請(qǐng)貸款成為政府投融資平臺(tái)公司融資的首選。通常情況下，各類金融機(jī)構(gòu)也偏向于將資金投向這樣的領(lǐng)域，畢竟在“打捆貸款”“政府擔(dān)保”“財(cái)政兜底”的做保障的情況下，還本付息的資金來(lái)源還是有保障的。

（二）財(cái)政撥款

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的另外一個(gè)重要的資金來(lái)源就是財(cái)政撥款，地方各級(jí)政府建立平臺(tái)的目的就是進(jìn)行各類公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資建設(shè)，這些項(xiàng)目一般是帶有公益屬性的，因此利用財(cái)政資金就具有合理理由。可現(xiàn)實(shí)中往往各級(jí)政府的財(cái)政資金總量是很有限，所以地方政府直接財(cái)政撥款進(jìn)行建設(shè)的額度就會(huì)非常有限。通常做法是采用設(shè)立投融資平臺(tái)公司的模式，然后將財(cái)政資金或土地使用權(quán)等以注冊(cè)資本金的形式注入平臺(tái)公司，作為公司的啟動(dòng)資金。在投融資平臺(tái)公司正式運(yùn)營(yíng)之后，政府財(cái)政通常就不會(huì)再繼續(xù)直接撥款，除非投融資平臺(tái)公司發(fā)生嚴(yán)重的或非正常的資金缺口，政府財(cái)政才有可能繼續(xù)給予資金支持。

（三）信托融資

信托融資是近年來(lái)新出現(xiàn)的一種融資模式，因其具有融資速度較快（從設(shè)計(jì)到審批或備案以及發(fā)行所需的時(shí)間較少）、操作相對(duì)簡(jiǎn)單，期限設(shè)計(jì)和資金運(yùn)用方式靈活等特點(diǎn)，獲得越來(lái)越多的政府投融資平臺(tái)公司的青睞。但該種融資模式缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，就是綜合資金成本比較高。因?yàn)檎耐度谫Y平臺(tái)投資建設(shè)的多是公益類項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的收益率都較低，通常情況下項(xiàng)目的綜合收益是覆蓋不了信托融資的綜合資金成本的，因此，該融資方式更適合彌補(bǔ)平臺(tái)公司短期流動(dòng)性的需求。

三、我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)在融資管理方面存在的問(wèn)題及其成因分析

（一）資金來(lái)源單一

銀行貸款在政府融資平臺(tái)資金來(lái)源中一股獨(dú)大，因?yàn)榈胤秸度谫Y平臺(tái)的資金來(lái)源過(guò)于單一，因此導(dǎo)致了的平臺(tái)公司的資金風(fēng)險(xiǎn)在不斷加劇，這些年銀行出現(xiàn)了大量的不良貸款，很多都集中在地方政府投融資平臺(tái)領(lǐng)域貸款。隨著我國(guó)金融管理體制改革的不斷深入，融資平臺(tái)銀行貸款政策收緊。2014年43號(hào)文頒布之后，地方政府融資平臺(tái)的政府性融資職能被剝離。自2017年起，中央政府開(kāi)始啟動(dòng)了地方政府債務(wù)的整肅工作，其中一項(xiàng)重要的工作就是監(jiān)管地方政府融資平臺(tái)的融資情況。2017年5月，財(cái)政部、發(fā)改委等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)），在通知中明確規(guī)定了地方政府投融資平臺(tái)在融資管理中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，要求地方各級(jí)政府及所屬部門不得再以各種方式干預(yù)地方投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化融資活動(dòng)，目的是規(guī)范政府投融資平臺(tái)的違規(guī)融資。以后地方政府投融資平臺(tái)擬依靠政府增信，從銀行獲得貸款的難度將越來(lái)越大，平臺(tái)公司應(yīng)該積極主動(dòng)拓寬融資渠道，豐富公司的資金來(lái)源。否則，一旦銀行抽貸或者停止給投融資平臺(tái)放款，投融資平臺(tái)的資金鏈就會(huì)斷裂，使其深深地陷入債務(wù)危機(jī)之中。

（二）地方政府投融資平臺(tái)的資金來(lái)源期限與項(xiàng)目投資回收期期限不匹配

由于地方投融資平臺(tái)主要從事基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般投資數(shù)額大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，資金回收周期長(zhǎng)。而目前各投融資平臺(tái)主要以銀行貸款為主，期限一般較短，大部分貸款的還款期限集中在5年以內(nèi)，這種“借短放長(zhǎng)”的融資方式加大了投融資平臺(tái)的還款壓力，極有可能出現(xiàn)銀行貸款已經(jīng)到期但項(xiàng)目還處于建設(shè)期的情形，從而給平臺(tái)公司造成巨大的資金壓力，不利于平臺(tái)的健康運(yùn)營(yíng)，需要調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目投資回收期限，使二者相匹配。

（三）存在融資綜合成本與項(xiàng)目綜合收益倒掛現(xiàn)象

由于地方投融資平臺(tái)主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一般回報(bào)率都不高，如果是銀行貸款或者債券融資，資金成本勉強(qiáng)能夠負(fù)擔(dān)。如果采用其他方式進(jìn)行融資，如：信托、保險(xiǎn)、中期票據(jù)、融資租賃等，因這些融資方式的綜合資金成本都比較高，往往存在資金成本與項(xiàng)目收益倒掛等問(wèn)題，必將增大地方融資平臺(tái)公司的運(yùn)行成本，影響平臺(tái)公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、完善我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)融資管理方面的對(duì)策措施

地方融資平臺(tái)在脫離了政府信用之后，其融資管理的模式的調(diào)整需要依賴于其自身信用體系的建立。自身信用體系的建立需要擺脫投融資平臺(tái)公司依賴政府財(cái)政資金兜底的狀況，迫切需要建立自身造血功能。因此地方融資平臺(tái)融資管理模式調(diào)整與融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力的提升是不可分的。當(dāng)融資平臺(tái)公司有一定的運(yùn)營(yíng)能力和穩(wěn)定的投資收入之后，可以嘗試一些創(chuàng)新型的融資模式來(lái)拓寬融資渠道，增強(qiáng)融資能力。

（一）政府投融資平臺(tái)通過(guò)重組整合，提高融資能力

地方政府投融資平臺(tái)重組整合對(duì)于提升自身的融資能力有很大的幫助，具體方式可以分為合并、以大并小以及重組成立新的投融資平臺(tái)公司等方式。對(duì)于合并，主要將是將區(qū)域內(nèi)比較分散，業(yè)務(wù)相同、相似或者互補(bǔ)的平臺(tái)公司進(jìn)行合并，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使平臺(tái)公司業(yè)務(wù)多元化；對(duì)于以大并小，主要是依托現(xiàn)有的大型城投公司，將其他規(guī)模較小的城投公司吸收合并；對(duì)于重組成立新的投融資平臺(tái)這種方式，主要是以主營(yíng)業(yè)務(wù)類型為導(dǎo)向，針對(duì)不同平臺(tái)公司，將業(yè)務(wù)相同、相似或者互補(bǔ)性較強(qiáng)的板塊重新整合在一起，成立一批新的投融資平臺(tái)公司。上述這些方式運(yùn)用得當(dāng)，都能極大地增強(qiáng)平臺(tái)公司的整體實(shí)力，進(jìn)而提升平臺(tái)公司的融資能力。

（二）根據(jù)業(yè)務(wù)類型，靈活發(fā)行政府債券與城投債，精準(zhǔn)匹配融資方式降低融資成本

新《預(yù)算法》頒布實(shí)施后，允許各級(jí)地方政府發(fā)行政府債券。債券籌資具有期限長(zhǎng)、利率低等優(yōu)點(diǎn)，非常適合政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目籌資的要求。地方各級(jí)政府及投融資平臺(tái)公司要充分利用債券這種融資工具，靈活運(yùn)用政府債券與城投債，根據(jù)項(xiàng)目類型精準(zhǔn)匹配融資方式，統(tǒng)籌融資。對(duì)于沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目可由地方政府發(fā)行一般債券融資。對(duì)于有一定收益的公益類項(xiàng)目可由地方政府申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債券融資。除上述兩類項(xiàng)目之外，地方政府投融資平臺(tái)公司，可以按照市場(chǎng)化規(guī)則，以其有收益的項(xiàng)目發(fā)行城投債融資，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的融資模式與項(xiàng)目性質(zhì)的精準(zhǔn)匹配。

（三）利用資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益融資

對(duì)于規(guī)模比較大，盈利前景好的投融資平臺(tái)公司，可以考慮公開(kāi)發(fā)行股票籌集資金。可以首發(fā)上市，也可以通過(guò)兼并重組上市。因?yàn)樽C券市場(chǎng)上的資金充足且活躍，平臺(tái)公司一旦成功上市，便可以迅速地獲取大量資金，將其投資到政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一方面解決了融資渠道窄，融資難的問(wèn)題，另一方面因?yàn)楣_(kāi)信息披露的要求，可以迫使平臺(tái)公司更努力地提高經(jīng)營(yíng)水平，保持更良好的財(cái)務(wù)狀況，努力提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于規(guī)模比較小的政府投融資平臺(tái)公司，可以積極引進(jìn)民間資本，鼓勵(lì)民間資本參與，充實(shí)公司項(xiàng)目資本金來(lái)源。

（四）積極拓寬融資渠道，補(bǔ)充公司流動(dòng)性缺口

政府投融資平臺(tái)公司可以嘗試采用融資租賃方式補(bǔ)充公司流動(dòng)性。融資租賃融資相比于其他的融資方式，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，綜合資金成本比較適中，優(yōu)勢(shì)還是很明顯的。在具體業(yè)務(wù)模式上分為直接租賃、售后回租、杠桿租賃等。售后回租方式廣泛用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，可以盤活存量資產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)化為流動(dòng)資產(chǎn)，從而提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，因此采用售后回租的業(yè)務(wù)模式不僅可以有效解決平臺(tái)公司短期流動(dòng)性不足的問(wèn)題，還可以改善企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，降低平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語(yǔ)

總之，在當(dāng)前對(duì)政府投融資平臺(tái)的融資政策越來(lái)越緊縮的情況下，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，地方政府各投融資平臺(tái)公司依然承擔(dān)著重要的建設(shè)任務(wù)，當(dāng)前各級(jí)政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出，如何有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫。中央監(jiān)管層和財(cái)政部等部委都在陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的限制平臺(tái)公司的政策。因此，地方政府及各級(jí)投融資平臺(tái)一定要根據(jù)各自的實(shí)際情況做好融資管理方面的工作，積極探索適合的融資模式，同時(shí)要加強(qiáng)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，防范化解隱患，重點(diǎn)聚焦在整合區(qū)域內(nèi)平臺(tái)公司優(yōu)勢(shì)資源的前提下，充分利用各種渠道資金，鼓勵(lì)融資創(chuàng)新，統(tǒng)籌做好投融資平臺(tái)公司的融資管理工作。