現(xiàn)代企業(yè)制度下的國企公司制改革

鄭凱予

東北師范大學(xué)，吉林 長春 130117

我國國有企業(yè)改革整體上經(jīng)歷了三個階段：第一階段是國家所有，國家經(jīng)營，即“國營企業(yè)”；第二階段是國家所有，企業(yè)經(jīng)營，即“兩權(quán)分離”模式；第三階段即現(xiàn)在的股份制模式，是企業(yè)所有，企業(yè)經(jīng)營，而國家享有股權(quán)。國企股份制改革有利于企業(yè)的自主經(jīng)營，調(diào)動國有企業(yè)活力，并在一定程度上解決了國有企業(yè)所有者“缺位”的問題，更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。目前國有企業(yè)已經(jīng)基本滿足現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)，但國有企業(yè)公司制改革的最終落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于公司治理制度的革新，要解決這個問題，必須厘清國企股權(quán)模式下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，調(diào)整國資委①的職能定位，然后才能利用現(xiàn)代企業(yè)制度完善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，完善黨組織參與公司治理的相關(guān)機(jī)制。

一、股權(quán)模式下的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

除國務(wù)院確定的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或?qū)儆谔囟ㄐ袠I(yè)的公司應(yīng)采取國有獨(dú)資公司的形式外，股權(quán)模式是當(dāng)下國有企業(yè)的主要模式。十九屆四中全會明確指出，要形成以管資本為主的國有企業(yè)監(jiān)管體系，而厘清國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是國企治理和監(jiān)管的先行條件。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，采取股權(quán)模式的國企的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是三層代理關(guān)系[1]：第一層代理關(guān)系是全民委托國家，國有企業(yè)，顧名思義為國家所有的企業(yè)，主體自然為國家，但“國家”是一個虛擬主體，國有企業(yè)實(shí)質(zhì)意義上的主體是全民，產(chǎn)權(quán)為全民所有，但全體公民不可能做到實(shí)質(zhì)出資、控股，因此要委托國家這個虛擬主體對國有企業(yè)出資，國家所有即全民所有。第二層代理關(guān)系即國家委托國務(wù)院及地方政府，國家權(quán)力分別由最高立法機(jī)關(guān)、最高行政機(jī)關(guān)、最高審判機(jī)關(guān)與最高檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)構(gòu)行使，其中最適合代理國家的主體就是國務(wù)院，而國務(wù)院作為中央政府，不可能對全國所有國企行使股權(quán)，所以國家立法機(jī)關(guān)通過立法，委托國務(wù)院及地方政府代理全民股東對國企行使股權(quán)。第三層代理關(guān)系即行政機(jī)關(guān)委托國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（部門）即國資委以及其他部門代理全民股東，對國有企業(yè)行使股權(quán)。

上述觀點(diǎn)是從代理關(guān)系的角度來看國企的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，基本上厘清了國企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但仍存在問題。因此，在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，全民股東常常被遺忘，地方政府等行政機(jī)關(guān)較易以股權(quán)所有者的身份積極參與國有企業(yè)的管理與監(jiān)管，政府的干預(yù)與庇護(hù)看似有利于國有企業(yè)發(fā)展，但其實(shí)會導(dǎo)致行政壟斷以及滋生腐敗，而這會大大降低國有企業(yè)的效率，因此，政企分開是保證國有企業(yè)公司制改革成功的先決條件，國有企業(yè)公司制改革的重點(diǎn)一是極力促成國有企業(yè)在經(jīng)營上實(shí)現(xiàn)自治，充分發(fā)揮董事會、監(jiān)事會等公司治理體系的作用，在公司經(jīng)營方面的決策上應(yīng)當(dāng)由董事會或獨(dú)立董事負(fù)責(zé)，監(jiān)事會監(jiān)管公司決策及運(yùn)行，政府僅對國有企業(yè)進(jìn)行行政法意義上的監(jiān)督和管理，而不以出資人的身份參與國有企業(yè)的內(nèi)部治理。

二、國資委的職能定位

如上所述，國資委是代理政府向國有企業(yè)出資、管理國有企業(yè)事務(wù)、監(jiān)管國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)，在國有企業(yè)公司制改革的過程中，國資委起到了很大的作用，但國資委并沒有完全完成歷史使命，而應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國有企業(yè)改革的新潮流，重新準(zhǔn)確定位其法律角色，轉(zhuǎn)變職能，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)從立法角度入手，從法律的角度重新規(guī)定國資委的定位及職能[2]。

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國資委履行以下職責(zé)：（1）根據(jù)《公司法》及相關(guān)法律法規(guī)履行出資人責(zé)任，例如通過法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行獎懲，依法制定或參與制定企業(yè)章程等；（2）監(jiān)管職能，例如監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值情況，負(fù)責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理；（3）宏觀上推動國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，制定國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)制度和辦法。簡而言之，國資委的職能主要是履行出資人職責(zé)、監(jiān)管國有資產(chǎn)以及制定相關(guān)規(guī)定的職責(zé)。

國資委運(yùn)行至今的主要問題在于，國資委集三個職能于一身，同時(shí)扮演規(guī)則制定者、規(guī)則執(zhí)行者及監(jiān)督者三個身份，這在實(shí)踐中難免存在沖突[3]。另外，由于種種原因，在現(xiàn)實(shí)中，國資委實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能較實(shí)現(xiàn)其出資人職能而言更為容易，畢竟監(jiān)管職能是“硬性”職能，立法對于國資委的身份規(guī)定又模糊不清，所以導(dǎo)致國資委定位不清，職責(zé)不明，也就無法真正實(shí)現(xiàn)其管理國有資產(chǎn)的職能，因此必須清晰定位國資委的法律定位，從而明確其職責(zé)。

私以為，國資委的定位應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于國有企業(yè)出資人，因?yàn)閲Y委是全民股東的第三層代理人，從代理關(guān)系的角度講也應(yīng)當(dāng)對全民股東負(fù)責(zé)，積極代理全民股東，以出資人的身份參與國有企業(yè)的重大決策，而不是以國有資產(chǎn)監(jiān)管人的身份置身事外，相對應(yīng)地，立法應(yīng)當(dāng)維護(hù)國資委的出資人職責(zé)，完善國資委的股東權(quán)利，徹底分離政府與企業(yè)，杜絕政府過度干預(yù)國有企業(yè)的決策和運(yùn)營，而將權(quán)力授予國資委，讓國資委作為全民股東的“代言人”參與國有企業(yè)的股東會，享有公司股東的一切權(quán)利，同時(shí)接受公司的內(nèi)部管理。至于監(jiān)管職能則交予審計(jì)署及地方政府的審計(jì)部門等其他監(jiān)管部門，以及提升國有企業(yè)透明度，鼓勵全民監(jiān)督，例如，充分利用國有企業(yè)官網(wǎng)進(jìn)行國有企業(yè)經(jīng)營信息披露，除涉國家秘密、商業(yè)秘密等不公開內(nèi)容外，都應(yīng)當(dāng)“上網(wǎng)”接受全民股東的監(jiān)督，此外，為防止國資委濫用權(quán)利或腐敗滋生，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對國資委進(jìn)行監(jiān)督。這樣一來就杜絕了國資委“既當(dāng)球員又當(dāng)裁判”的雙重身份，同時(shí)避免了國資委濫用股東身份。

三、完善黨組織參與國有企業(yè)公司制治理的機(jī)制

如前所述，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心即公司的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，即股東會、董事會決策，經(jīng)理執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的三方結(jié)構(gòu)，目前我國國有企業(yè)公司制改革已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成就，大部分國有企業(yè)已經(jīng)形成了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，但目前存在的主要問題是，黨中央要求黨組織參與國有企業(yè)，那么黨組織應(yīng)當(dāng)如何參與到國有企業(yè)治理中來？

雖然我們一直在強(qiáng)調(diào)政企分開，但所謂的政企分開是指政府干預(yù)與國有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)管理分開，即杜絕政府對國有企業(yè)的過度干預(yù)，但事實(shí)上，自由企業(yè)制度并不存在，政治上層建筑必然對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即企業(yè)形式具有反作用，“政治聯(lián)系企業(yè)”具有多元化、普遍性的特點(diǎn)，世界各國的國有企業(yè)都或多或少地與政治存在聯(lián)系[4]，新加坡淡馬錫公司的董事會成員中，公務(wù)員比例高達(dá)40%，畢竟淡馬錫是新加坡政府100%控股的國有公司，我國的大部分國有企業(yè)雖不是國家100%控股，但在公司治理結(jié)構(gòu)中，也應(yīng)當(dāng)有黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)代企業(yè)制度講究企業(yè)的三方治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部治理，但國有企業(yè)畢竟是全民所有的企業(yè)，要對全民負(fù)責(zé)，并且，無論是公益類的國企還是商業(yè)類的國企，都是對國計(jì)民生具有重大作用的企業(yè)，因此，黨組織必須領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)的治理，而黨組織如何參與公司治理以及參與的程度是一個難題。

公司治理的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)在于“效率”，在國有企業(yè)決策效率仍有待提升的情況下，黨組織參與治理不僅不應(yīng)成為國有企業(yè)決策的阻礙，反而應(yīng)當(dāng)促進(jìn)國有企業(yè)決策效率的實(shí)現(xiàn)[5]，基于此，黨組織參與公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分散在各個環(huán)節(jié)，而不是以一整個組織的形式強(qiáng)加一個環(huán)節(jié)，黨組織應(yīng)當(dāng)分散到各個公司治理環(huán)節(jié)，在細(xì)節(jié)中發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，這樣既做到了黨組織參與國有企業(yè)公司治理，又利于提高決策效率。此外，黨組織不僅要對國有企業(yè)治理進(jìn)行政治上的參與和監(jiān)管，也要參與國有企業(yè)商業(yè)上的決策，這就需要黨組織成員是具有商業(yè)決策判斷能力的專業(yè)性人才，這涉及到黨組織的成員的專業(yè)能力問題，為國有企業(yè)的經(jīng)營效率考慮，國有企業(yè)的黨組織應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的判斷能力、專業(yè)能力和決策能力，不能僅依靠具備政治性素養(yǎng)的成員參與國有企業(yè)的公司治理。相應(yīng)地，國有企業(yè)黨組織參與公司治理應(yīng)當(dāng)接受雙重監(jiān)督，一方面是黨組織內(nèi)部的監(jiān)督管理，另一方面要接受公司法層面上對公司治理的評價(jià)和監(jiān)督[6]。

四、結(jié)論

國企改革是近年來提高國企效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題，國有企業(yè)在經(jīng)歷了三個階段產(chǎn)權(quán)模式的變革后，在現(xiàn)代的股份制模式下仍存有國營模式、兩權(quán)分離模式遺留的問題，在這種情況下，更要穩(wěn)扎穩(wěn)打地進(jìn)行國企公司制改革，重新定位國資委的角色和職能，最大限度地實(shí)現(xiàn)全民股東的權(quán)益，對于黨組織參與公司治理的細(xì)節(jié)問題，仍需要在實(shí)踐中不斷探尋和摸索，不斷完善國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。

注釋：

①即國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，2003年成立，2018年3月根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入中華人民共和國審計(jì)署.