關(guān)于出入境管理行政強(qiáng)制措施的探討

古力尼格爾·依馬木

新疆警察學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830013

出入境管理行政強(qiáng)制措施在實(shí)際的應(yīng)用過(guò)程中存在著多種不足，對(duì)于保障出入境管理機(jī)關(guān)執(zhí)政水平、規(guī)范強(qiáng)制措施程序、維護(hù)社會(huì)管理秩序等有著非常重要的影響，需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論探究和措施改進(jìn)。

一、出入境管理行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行情況

現(xiàn)行的出入境管理行政強(qiáng)制措施基本可以滿足社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，根據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象的不同，主要分為人身性、財(cái)產(chǎn)性以及行為性三類(lèi)，能夠有效保障正常出入境的管理秩序，根據(jù)執(zhí)行的主體進(jìn)行詳細(xì)劃分，主要可以分為公安出入境管理、出入境邊防檢查站以及公安部直屬的出入境邊防檢查站等三部分，其中，公安出入境管理行政強(qiáng)制措施是使用頻率最高的有效措施，但由于其在法律的依據(jù)、執(zhí)行程序等方面存在一定的不完善，在行政強(qiáng)制措施的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，大多表現(xiàn)為用行政處罰代替了行政強(qiáng)制措施，或者直接省略了該程序環(huán)節(jié)，因此，為了更好地適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展，更好地保障社會(huì)管理秩序和國(guó)家安全，需要進(jìn)一步做好出入境管理行政強(qiáng)制措施的完善與發(fā)展，更好地滿足出入境管理執(zhí)法的實(shí)際需要。

二、出入境管理行政強(qiáng)制措施存在的問(wèn)題

（一）存在立法設(shè)定相互沖突的現(xiàn)象

由于出入境管理法律體系的建設(shè)并不完善，因此，出入境管理行政強(qiáng)制措施在實(shí)際的實(shí)踐過(guò)程中，常常在立法設(shè)定等方面存在一定沖突。對(duì)于公安出入境管理行政強(qiáng)制措施而言，其立法設(shè)定不僅需要依據(jù)出入境管理相關(guān)法律法規(guī)，還需要依據(jù)出入境邊防檢查等法律條例，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于出入境邊防檢查條例的法律效力比法律低，這將在一定內(nèi)容上出現(xiàn)法律沖突等現(xiàn)象。

（二）法律部分規(guī)定內(nèi)容較模糊，缺乏執(zhí)行可行性

出入境管理相關(guān)法律內(nèi)容的中，部分規(guī)定較為模糊，甚至某些內(nèi)容存在一定的矛盾性，在實(shí)際的強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，可行性較差。由于不同的法律依據(jù)，其規(guī)定內(nèi)容的差別，使出入境管理過(guò)程中缺少了明確的法律評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分違法的外國(guó)人逃脫了應(yīng)有的法律處罰。另外，在法律的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)上，不同的管理執(zhí)行主體在面對(duì)同一種違法行為時(shí)，存在個(gè)別的名稱(chēng)沖突等情況。出入境管理性質(zhì)強(qiáng)制措施在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中由于用語(yǔ)的不同，常常會(huì)出現(xiàn)不同的名稱(chēng)混用等現(xiàn)象，缺乏管理規(guī)范性。例如在公安管理?xiàng)l例中存在將法律設(shè)定的拘留審查對(duì)象由“非法入境、非法居留的外國(guó)人”的范圍縮小為“非法入境、非法居留且身份不明的外國(guó)人”等，降低了出入境管理力度等。

（三）行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序界定不清

出入境管理行政強(qiáng)制措施具有強(qiáng)制性、嚴(yán)厲性，其行政強(qiáng)制程序是保障行政相對(duì)人合法權(quán)利的重要手段，同時(shí)，能夠起到有效避免濫用職權(quán)，減少爭(zhēng)議的重要作用，但就目前的實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于對(duì)出入境管理等相關(guān)理論研究欠缺，在部分一般性與緊急性公安出入境管理行政強(qiáng)制措施等方面，存在界限不清楚，程序不明確等現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)于實(shí)施措施的指導(dǎo)作用發(fā)揮不足，缺乏可操作性，無(wú)法真正發(fā)揮出法律的管理效力。

三、出入境管理行政強(qiáng)制措施的改進(jìn)建議

（一）規(guī)范法律設(shè)定，保證強(qiáng)制措施的獨(dú)立性

為了進(jìn)一步提升出入境管理行政強(qiáng)制措施的法律規(guī)范性，需要從立法設(shè)定入手，規(guī)范出入境管理的法律法規(guī)設(shè)定，從根本上避免出現(xiàn)立法沖突、矛盾等現(xiàn)象，有效保證行政強(qiáng)制措施的法律獨(dú)立性，可以采取依據(jù)法律階位較高的法律和行政法規(guī)設(shè)定、規(guī)定出入境管理行政強(qiáng)制措施等方式實(shí)現(xiàn)。

例如，可以明確國(guó)家對(duì)于出入境管理行政強(qiáng)制措施的立法權(quán)，其內(nèi)容依據(jù)法律設(shè)定，對(duì)于內(nèi)容涉及到限制人身自由、強(qiáng)制檢查公民身體等方面，明確指出只能由法律進(jìn)行設(shè)定，其他出入境管理文件、規(guī)章等一律不得進(jìn)行相關(guān)設(shè)定，另外，對(duì)于已經(jīng)由法律做出出入境管理行政強(qiáng)制措施內(nèi)容設(shè)定的部分，其他行政法規(guī)以及規(guī)章制度只可以對(duì)具體的行政強(qiáng)制措施實(shí)施的程序進(jìn)行設(shè)定，不得和法律設(shè)定的內(nèi)容出現(xiàn)沖突或者變更等，而對(duì)于法律未設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，行政法規(guī)可以對(duì)其相關(guān)的扣押財(cái)物、強(qiáng)制性檢查等內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范與設(shè)定，除此之外，可以對(duì)出入境管理相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行全面協(xié)調(diào)，使其法律設(shè)定能夠保持法律獨(dú)立性的同時(shí)，也能具備統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)相同行政強(qiáng)制措施，依據(jù)不同的法律出現(xiàn)不同的設(shè)定內(nèi)容等現(xiàn)象。

（二）整合現(xiàn)行規(guī)定，提升法律體系的可行性

若要進(jìn)一步提升現(xiàn)行的出入境管理行政強(qiáng)制措施的可行性，需要全面梳理現(xiàn)有的行政強(qiáng)制內(nèi)容，結(jié)合法律法規(guī)清理、修訂等相關(guān)規(guī)定，充分借鑒法律體系較完善的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從出入境管理的實(shí)際出發(fā)，把握好國(guó)情發(fā)展需要，盡可能制定、出臺(tái)出入境管理相關(guān)法律體系，統(tǒng)一同一行為在不同管理執(zhí)行環(huán)節(jié)中的用語(yǔ)，如將出入境管理中的拘留審查對(duì)象統(tǒng)一按法律要求，界定為“非法入境、非法居留的外國(guó)人”等，對(duì)出入境管理行政強(qiáng)制措施進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范與完善。

例如，可以先對(duì)現(xiàn)行的出入境管理行政強(qiáng)制措施進(jìn)行完善，規(guī)范出入境管理?xiàng)l例中的各項(xiàng)條款內(nèi)容，根據(jù)執(zhí)行主體的不同，規(guī)范各類(lèi)行政強(qiáng)制措施的適用對(duì)象等內(nèi)容，同時(shí)，必須保持法律規(guī)定的同一幅度，避免出現(xiàn)由于執(zhí)行機(jī)關(guān)的不同，對(duì)于同一種違法行為的行政強(qiáng)制措施出現(xiàn)不同處罰行為等現(xiàn)象，盡可能制定、出臺(tái)系統(tǒng)的行政強(qiáng)制法、出入境管理法等規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化的法律體系，另外，在對(duì)現(xiàn)行出入境管理行政強(qiáng)制措施進(jìn)行修訂時(shí)，可以適當(dāng)增強(qiáng)行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)制程度，使違法行為的法律成本得到進(jìn)一步增加，形成法律威懾作用，更好地起到預(yù)防違法犯罪行為發(fā)生的作用，除此之外，可以做好行政強(qiáng)制措施的實(shí)施條件規(guī)范，保證各類(lèi)行政強(qiáng)制措施都能做到在制止違法行為的過(guò)程中有憑有據(jù)，有法可依，防止出現(xiàn)由于主觀臆斷等情況損害行政相對(duì)人合法的權(quán)利，除了實(shí)施條件的規(guī)范之外，可以進(jìn)一步明確出入境管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體、時(shí)限、形式要件等多方面內(nèi)容，全面保證法律的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）完善規(guī)定內(nèi)容，健全強(qiáng)制措施的程序性

為了進(jìn)一步避免現(xiàn)行出入境管理行政強(qiáng)制措施在法律程序等方面出現(xiàn)的缺失、片面等情況，需要由出入境管理的法律程序與環(huán)節(jié)出發(fā)，結(jié)合行政強(qiáng)制措施的實(shí)際實(shí)施情況，法律規(guī)定的性質(zhì)、功能等內(nèi)容，將一般性性質(zhì)強(qiáng)制措施和特殊性行政強(qiáng)制措施進(jìn)行合理區(qū)分，并分開(kāi)進(jìn)行法律設(shè)定，在保證與出入境管理相關(guān)法律法規(guī)一致的前提下，對(duì)行政強(qiáng)制措施的告知程序、決定程序以及執(zhí)行程序做出明確的法律規(guī)范，完善其對(duì)應(yīng)的適用情況、強(qiáng)制程度以及時(shí)效要求等內(nèi)容，增強(qiáng)法律設(shè)定內(nèi)容的針對(duì)性。

例如，對(duì)于一般性行政強(qiáng)制措施，可以建立規(guī)范的決定程序，由出入境管理法律規(guī)定作為依據(jù)，經(jīng)過(guò)首長(zhǎng)批準(zhǔn)之后才可以實(shí)施相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，對(duì)于緊急情況，可以在開(kāi)展調(diào)查之前或者在調(diào)查的過(guò)程中，可以采取口頭或者默示等方式履行決定程序，但在事后，需要做出書(shū)面說(shuō)明，形成規(guī)范化的出入境管理行政強(qiáng)制措施決定書(shū)，除此之外，為了進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)行程序，可以規(guī)定在執(zhí)行行政強(qiáng)制行為的過(guò)程中，要求執(zhí)行人員亮明身份，表明自身的執(zhí)行權(quán)限，同時(shí)需要提供可以證明身份的有效證件，如身份證，工作證件等，同時(shí)對(duì)于行政強(qiáng)制措施做出依據(jù)說(shuō)明，有效確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在此之后，告知程序由出入境管理行政人員實(shí)施，告知內(nèi)容包括實(shí)施的行政強(qiáng)制措施內(nèi)容以及相關(guān)的法律規(guī)定，當(dāng)行政相對(duì)人不服時(shí)，需要進(jìn)行行政訴訟時(shí)，行政人員需要書(shū)面告知行政強(qiáng)制措施的實(shí)施地點(diǎn)、機(jī)關(guān)等內(nèi)容，針對(duì)緊急行政強(qiáng)制措施，其程序可以通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施條件以及明確規(guī)定實(shí)施后的救濟(jì)措施進(jìn)行完善，可以采取實(shí)施前審批，執(zhí)行后審查，補(bǔ)辦相關(guān)法律手續(xù)等方式，有效保障特殊性行政強(qiáng)制管理的高效性，同時(shí)也能夠避免執(zhí)行機(jī)關(guān)濫用職權(quán)等情況的發(fā)生。

四、總結(jié)

行政強(qiáng)制措施與社會(huì)秩序的管理、公民合法權(quán)益的維護(hù)密切相關(guān)，重視出入境管理行政強(qiáng)制措施的探究，并積極完善強(qiáng)制措施，不僅可以更好地保障社會(huì)公民的合法權(quán)益，更能夠充分滿足社會(huì)發(fā)展的需要，有效維持社會(huì)管理秩序，切實(shí)保障國(guó)家的安全。