海域使用權出讓合同的強制執行問題探討

白靜茹

上海海事法院，上海 200135

一、海域使用權出讓合同概述

海域使用權，是海洋行政主管部門通過批準和頒發的海域使用權證書，允許特定民事主體依法在一定期限內排他性開發利用某海域的權利。行政主管部門在選定海域使用權人時，在互惠互利的基礎上與海域使用權人就海域使用過程中雙方權利義務進行協商，簽訂海域使用權出讓合同[1]。目前司法實踐中對于海域使用權出讓合同的法律性質，認為其在滿足行政協議構成要件的前提下，即便合同中包含了雙方經平等協商的權利義務內容，仍應納入行政相關法律調整范疇[2]。然而，在行政訴訟框架下，應當如何履行該合同以及履行過程中雙方權利救濟問題就成為隨之而來的矛盾。

二、海域使用權出讓合同的強制執行問題

目前，各級政府海洋行政主管部門在海域使用權出讓合同的履行過程中最常見的問題就是受讓人不及時按合同約定繳納海域使用金。此時，行政機關的監督管理權限如何行使，如何強制執行，與此同時受讓人的權益又應當如何維護，成為司法難題。

（一）行政機關自行采取強制措施

根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第97條，該條文明確賦予了行政機關在法律規定范圍內自行強制執行或者申請法院強制執行的權利。同時結合《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）第48條的規定，受讓人逾期未繳納海域使用金，行政機關有權解除出讓合同，收回海域使用權。針對海域使用權終止后的相關處理，該法第47條作出了明確，即行政機關有權委托相關單位強制拆除該海域的用海設施和構筑物，并由受讓人負擔相關費用。雖然47條主要針對受讓人未續期或未獲批而導致海域使用權終止后相關問題的處理，但是通過對法條的整體解釋原則，其應當認為該條文同樣適用于包括受讓人違反協議約定，行政機關單方解除協議的情形。

由此可見，法律法規對于海洋行政機關的強制執行權限及具體措施有明確規定，但是為充分保障相對人的合法權益，嚴肅強制執行秩序，對這一特權的運用必須有嚴格的程序規范加以約束[3]。《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第35、37條的規定，行政機關在作出強制決定之前，必須事先采用書面形式催促相對人主動履行義務，并且對書面催告的內容進行了詳細規定，其中尤為重要的是對相對人依法享有陳述權、申辯權的告知。但是我們發現，實踐當中行政機關在采取強制措施前，鮮少提及相對人救濟途徑這一關鍵內容，從而導致當事人主張無處申辯的困境，也會因程序公正問題導致行政決定被撤銷等后果，嚴重影響執法程序的公正及公信力。

（二）向法院申請強制執行

《行政訴訟法》司法解釋第156條規定，“沒有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行其行政行為的，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出。”該條文非常明確地將申請法院強制執行的權利賦予了“沒有強制執行權的行政機關”，并且在《行政訴訟法》第97條的基礎上，增加了三個月內提出的時間限定，從而有利于督促行政機關及時行使訴訟法上的權利，有利于糾紛的及時高效解決。《行政強制法》第53條規定，“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”該條文也同樣將“沒有強制執行權的行政機關”作為向法院申請強制執行的前提。上述兩個條文中提及的“沒有強制執行權”，應當包括法律法規自始沒有賦予行政機關這一特權，也包括行政機關雖有一定的強制執行權，但涉案所需強制執行措施超出其法律授權范圍的情形。

由此可見，立法的本意是將申請法院強制執行賦予沒有強制執行權的行政機關，故而建議在以后的法律修改中，將類似于《行政訴訟法》第97條中的選擇性表述刪除，以維護法律的明確性[4]。即，有強制執行權的行政機關自行采取強制措施，沒有強制執行權的行政機關申請法院強制執行。

（三）采取強制執行措施前的應注意的問題

《行政訴訟法》第97條：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”海域使用權出讓合同履行中，應如何理解“法定期限”以及“行政行為”成為采取強制措施前的重點。

1．關于法定期限問題

根據對本條的整體解釋，該“法定期限”應為行政相對人可以通過起訴方式進行權利救濟的法定時間范圍。那么我們繼續在《行政訴訟法》中找尋有關相對人提起行政訴訟的有關時間規定，可以發現，第45、46條規定，即相對人應當在“收到復議決定書之日起十五日內”（或者“復議機關逾期不作決定的，在復議期滿之日起十五日內”）、“知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內”向法院提起訴訟。因而，可以將97條作出完整解釋，即相對人對行政行為不服的可以申請行政復議或者提起行政訴訟，但其在收到復議決定書之日起十五日內（復議機關逾期不作決定的，在復議期滿之日起十五日內）或者知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內仍不起訴又不履行的，行政機關可以向法院申請強制執行，或者自行依法強制執行。

2．關于行政行為的界定問題

“對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的”方可采取強制措施。在海域使用權出讓合同中應當如何界定作為法定期限起算點的行政行為呢？行政行為，是指行政主體為實現行政管理目標而行使行政權力，對外部作出的具有法律意義、產生法律效果的行為。這是我國行政法學界較為通用的觀點[5]。海域使用權出讓合同本身的簽訂，就是一項行政行為，其滿足了作出主體是行政機關、行為目的是實現社會公共管理目標以及行為后果是對外部產生法律效果等各個要素。但是，若以行政協議本身的簽訂作為行政行為起算點，即要求行政相對方在行政協議簽訂之后的六個月內提起訴訟，顯然不符合實踐需求。且不論海域使用權出讓合同的有效履行期本身就可能超過六個月，至少我們不能強制要求行政相對方在協議簽訂時就預見到可能發生的違約行為，不能要求其在如約履行階段就為爭議的產生做出起訴或復議準備，所以從海域使用權出讓合同簽訂這一行政行為的作出開始起算法定期限是不可行的。那么問題在于行政協議中的哪個行為可以作為法定期限起算點呢？筆者認為是在行政相對方不履行協議約定時，行政機關發出催告通知書的行為。

行政機關發出的催告通知作為法定期限起算點的原因如下：（1）行政催告通知是根據《行政強制法》第35、54條明確規定的行政機關在強制執行前必須做出的一項行政行為，有明確的內容以及形式要求。所以一旦出現行政相對方違約的情形，催告通知書具有較高的可辨識度，便于司法操作；（2）根據該法對催告通知書內容的要求，必須注明相對人依法享有的陳述、申辯以及救濟途徑，這對于相對人是起到很好的提示作用，有助于相對方在拿到催告通知書后，如有異議及時采取救濟措施；（3）我們不能將行政協議的簽訂這一行政行為作為法定期限的起算點的原因是不能要求相對人對爭議的產生有所預見，那么催告通知書的發出作為起算點正好解決了這一問題，至此雙方就協議履行的爭議已經產生，不論相對人對協議本身在履行過程中有異議還是單純的故意不履行協議，此時都將面臨爭議的解決途徑問題，因此催告通知的發出作為強制執行前相對人采取救濟措施的法定期限起算點，合情合理合法。故而，嚴格按照法律規定發出符合內容要求以及形式要求的催告通知是一關鍵行政舉措，應當引起行政主管機關的高度重視。