森林生態(tài)效益補償制度比較研究

毛 幟

西安工業(yè)大學，陜西 西安 710021

當前世界各國積極致力于改善和保護生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建完善的生態(tài)系統(tǒng)，從而維護國家生態(tài)安全，進而促進社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展。但草原退化、水土流失、土地沙化以及水資源短缺等問題時刻威脅著社會的發(fā)展以及人類的生命安全。因此，建立和完善合理的森林生態(tài)效益補償機制是我國可持續(xù)發(fā)展道路上必不可少的舉措。

一、我國森林生態(tài)效益補償制度概述

森林生態(tài)效益補償制度是指為了提高和保持生態(tài)環(huán)境生態(tài)效益的循環(huán)能力，對破壞環(huán)境者給予承擔責任而制定的法律規(guī)范。各個國家為了保護森林資源都將森林生態(tài)效益補償制度納入工作重心之一，我國為了實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，同樣非常重視森林補償制度的建立與完善。

森林生態(tài)效益就是一種典型的公共物品，人類對其都有使用權(quán)，也有權(quán)從中受益，而在最初很難追究因個人對森林的破壞、不合理的消費以及由于對森林過度的開采造成森林使用枯竭等一系列的行為和后果的相應(yīng)責任，所以只能由政府進行必要的干預(yù)，建立森林生態(tài)效益補償制度，使該補償制度在公權(quán)力的支撐下實現(xiàn)利益最大化，環(huán)境生態(tài)化。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會生活水平的提高以及人口的增長，人類對森林進行更多的利用，在森林資源的再生產(chǎn)過程中投入大量的人力勞動，于是國家對發(fā)展森林生態(tài)效益補償制度愈加重視。①從過去的森林資源沒有任何的勞動投入到現(xiàn)在的即使有大量的勞動投入，森林也可以向人類社會提供很多使用價值，從森林的價值和使用價值可以看出森林生態(tài)對人類發(fā)展的重要性。大多數(shù)經(jīng)營者培育森林的目的不是為了自用而是向社會過渡森林的使用價值，如售賣經(jīng)濟樹種、轉(zhuǎn)讓森林使用權(quán)等，從而通過自己投入的勞動獲得勞動產(chǎn)品，進而獲取經(jīng)濟利益，也就是說是為了交換，和需要林木的企業(yè)等進行等價交換。綜上所述，森林已符合馬克思勞動價值論中商品的三個條件。

隨著生態(tài)惡劣所產(chǎn)生的一系列的環(huán)境問題，人類社會必須要在為經(jīng)濟發(fā)展添枝加葉的同時為資源環(huán)境建立良好的可持續(xù)發(fā)展觀。森林生態(tài)效益制度的健全建立和落實實行，必須堅持可持續(xù)發(fā)展觀理論。國家一再強調(diào)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展不僅要滿足當代人的需要，還要滿足后代人的需求，這就要求經(jīng)濟發(fā)展中形成經(jīng)濟發(fā)展、人類社會與生態(tài)環(huán)境三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互依賴的一種具有綜合性和總體性的社會發(fā)展路徑。在建立和諧社會的艱巨任務(wù)面前，我們要在環(huán)境資源與和諧發(fā)展的關(guān)系上、在人與自然之間的關(guān)系上，以及上代和下代的關(guān)系上，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)保方面建立更和諧、公平、和持久的和諧理念，從而達到人與自然的和諧、人與人的和諧。②因此建立完善的森林生態(tài)效益制度，是實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的合理選擇，也是最佳選擇。

二、國外森林生態(tài)效益補償制度

（一）發(fā)達國家

在諸多發(fā)達國家中，美國森林生態(tài)效益補償制度發(fā)展較早，其措施主要分為兩部分：一是為解決補償資金問題，美國大力開發(fā)森林生態(tài)服務(wù)市場，這是美國森林生態(tài)效益補償制度的典型特點之一。該措施的表現(xiàn)為各州政府不斷開發(fā)狩獵產(chǎn)業(yè)、游憩、森林旅游等各項和森林有關(guān)的旅游項目，這時的美國每年森林旅游人數(shù)達20多億人次，大約是其總?cè)丝诘?倍，從而創(chuàng)造出較大的經(jīng)濟收益用于森林生態(tài)效益補償基金的建立。此外，政府還注重經(jīng)營多種非林木產(chǎn)品，這也成為森林生態(tài)補償資金的來源之一。二是政府實行保護性退耕還林政策，其中政府支付全部的因退耕計劃給土地所有人帶來的損失。政府對退耕農(nóng)田進行補償采用成本分攤法，政府會與農(nóng)民簽訂合同，合同期限為10-15年，并根據(jù)合同條款給付農(nóng)民相應(yīng)補償金，該補償金的額度為農(nóng)戶因退耕還林所承擔的全部損失的50%-75%。

1975年，德國頒布了《聯(lián)邦保護和發(fā)展森林法》，該法律規(guī)定林地不得隨意改變用途、森林采伐量不得大于生長量等內(nèi)容，其森林生態(tài)補償基金經(jīng)費來源于財政較富裕的州，這些州按照統(tǒng)一標準將經(jīng)費劃撥給貧困州作為補助金。

（二）發(fā)展中國家

哥斯達黎加作為發(fā)展中國家較為成功地確立了森林生態(tài)補償制度，該國確定森林生態(tài)補償主體包括三方，即由國家建立的森林基金、生態(tài)服務(wù)支付方和森林生態(tài)服務(wù)的提供方。該法律確定的森林生態(tài)補償客體主要為四種，即森林生態(tài)旅游、森林水文服務(wù)、生物多樣性保護和森林服務(wù)。不僅如此，哥斯達黎加還通過私人森林項目、發(fā)起與能源相關(guān)的活動、保護區(qū)項目等來拓寬森林補償基金來源。

另一個典型的發(fā)展中國家是巴西，巴西森林生態(tài)補償制度中的特點是主要運用合法儲存量的可貿(mào)易權(quán)和生態(tài)增值稅等手段進行森林生態(tài)效益的補償，以此減輕政府補償?shù)呢摀Ｆ渲校戏▋Υ媪康目少Q(mào)易權(quán)主要是指政府允許由私人組織開展森林開采權(quán)貿(mào)易的權(quán)利。

三、國外森林生態(tài)效益補償制度的特點

由于各個國家的文化背景、政治環(huán)境、經(jīng)濟體制不同，其顯著特點包括：

（一）國外森林生態(tài)效益補償標準較高，且具多樣性

由于各個國家各地區(qū)或各州的森林生態(tài)補償背景不同，以及相應(yīng)的客觀情況，如森林的密度、森林保護水平、森林質(zhì)量因素等不同，全國實行統(tǒng)一的補償標準顯然不合理。美國引入競爭機制以確立與當?shù)亟?jīng)濟水平相適應(yīng)的補償標準；巴西通過法律讓私有林主獲得充分的補償，補償標準較為靈活。

（二）國外森林生態(tài)效益補償?shù)闹黧w范圍區(qū)別較大

有些國家具有多元化特點，如巴西、美國、哥斯達黎加等國家的森林生態(tài)效益補償?shù)闹黧w一方面有政府補償，另一方面還有明顯的市場補償?shù)奶攸c，即包括政府補償和市場補償兩種方式，且市場補償發(fā)揮著非常積極的作用。有些國家具有單一性特點，如德國的補償主體主要是政府，補償范圍、補償金額、補償標準都以政府補償為主導，德國是政府補償?shù)牡湫痛怼?/p>

（三）國外森林生態(tài)效益補償?shù)膶ο笾饕菍λ接猩值难a償

與私有森林相對應(yīng)的是國有森林，國有森林是指由政府全額撥款進行專業(yè)管理的森林，由于其國有化從而在解決森林生態(tài)補償方面顯得較為容易。而在上述涉及的國家中，私有森林在森林生態(tài)中占有較大比例，如美國的大多數(shù)森林主要為私有森林，德國的私有森林占全國總林地的46%，日本的私有森林占全國總林地的50%以上，巴西和哥斯達黎加的私有森林比例也較高，由此可見私有森林在國家中發(fā)揮著重要的生態(tài)功能，因此妥善解決私有森林生態(tài)效益補償問題，直接關(guān)系該國家森林生態(tài)補償制度的成功與否。

（四）建立多樣性的森林生態(tài)效益補償資金來源

不同的國家建立了不同的資金來源和融資渠道，其方式越來越多元化，從而能夠?qū)ι稚鷳B(tài)效益補償?shù)穆鋵嵒I集足夠的資金。如哥斯達黎加，該國是森林生態(tài)效益市場補償較成功的國家之一，其森林生態(tài)補償資金主要來自燃料稅，同時還與私有企業(yè)簽署了協(xié)議，采用發(fā)行債券和票據(jù)和碳補貿(mào)易等多樣性的方式以拓寬生態(tài)補償資金來源；德國是一個以政府補償為主的典型國家，其主要通過稅收和各種融資等經(jīng)濟措施以及提供穩(wěn)定的資金來用于森林生態(tài)補償；美國政府除了依靠退耕工程項目補償農(nóng)民外，還發(fā)展森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場以拓寬森林生態(tài)補償資金來源；巴西的生態(tài)補償資金來源同樣具有多樣性，如采用合法儲存量的可貿(mào)易權(quán)和征收生態(tài)增值稅等方式擴大森林生態(tài)補償資金。

發(fā)展和保護森林生態(tài)環(huán)境最主要解決的問題就是如何完善森林生態(tài)效益補償制度，隨著《森林法》的再次修訂與實施，有關(guān)的理論研究也如雨后春筍般的出現(xiàn)，生態(tài)效益補償制度已經(jīng)開始被人們所重視，生態(tài)效益補償實踐也在全國各個地方逐漸展開。但我國目前缺乏一套完善的法律制度、甚至是只有一部完善的單獨立法來規(guī)定森林生態(tài)效益補償?shù)臉藴省⒅黧w、程序等一系列的內(nèi)容，相關(guān)的規(guī)定較為零散，地方上在處理相關(guān)問題時的依據(jù)主要為地方性法律文件，這些都不利于我國森林生態(tài)效益補償?shù)耐茝V。因此完善我國的生態(tài)效益補償制度需要從立法出發(fā)，結(jié)合我國森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`，總結(jié)國外森林生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)驗，從而積極建設(shè)與完善我國的森林生態(tài)效益制度。

注釋：

①劉青柏，劉明國.林業(yè)分類經(jīng)營中建立森林生態(tài)效益補償制度的必要性［J］.林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2005（06）：54-56.

②周洪，張曉靜.森林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌瘷C制初探［J］.中國林業(yè)，2003（08）：2.